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摘 要：2008年12月5日，国家发展改革委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。同年12月18日国务院印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）。《关于实施成品油价格和税费改革的通知》直接关乎民生，引发了社会各界的广泛讨论。
关键词：行政立法权；燃油税；征收
中图分类号：DF432 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0027-01
一、燃油税的性质
燃油税究竟是税还是费？行政税收具有是行政征收的一种，具有具体行政行为的特征，因此具有强制性、无偿性和固定性三性，并从财政、经济和监督三个方面来界定税的职能，与此相对应，费的特征对应则体现为相对非强制性（可以选择是否需要此项给付）、补偿性（成本补偿）和变动性（各部门各地标准不同）。其中费的补偿性又包含三个方面的内容：其一是成本补偿性，即费的标准应仅能涵盖行政特别支出的成本，甚或低于成本，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位。其二是直接受益性，即收取的费只能用于为付费人提供特别利益的支出，不同于税收那样可以进行统筹安排。其三是特别负担性，即费的产生基于部分行政主体的特别支出，所以费的负担也应归于特别的相对受益人。
关于费的具体分类，又表现出区别于税的外在特征。例如，规费、工程受益费和政府性基金与税的区别主要在于：其一，在产生前提上，税以满足法定构成要件为前提，规费以依申请之特定行政行为而发生，受益费基于政府一定的工程行为，和对于个人有可以衡量的特别利益存在，政府性基金以特定政策及收入目的为基础。其二，在强制性上，税具有对不特定人的完全强制性，受益费和基金具有可选择的强制性，规费虽一般基于特定给付自愿申请，但申请人实际上别无其他的选择途径，因此实质上体现为半强制性；其三，在征收方式上，税可以运用累进课税的方式，规费依特定行政行为成本补偿为基准，受益费则根据其受益的大小而比例征收，基金依政策取向和公平法理而征收。其四，在款项用途上，税除指定用途税外可以为一般支出，规费只能用于对应行政成本补偿且纳入政府一般预算中，受益费的运用限定在工程建设费用上，基金则实行基金帐户专款专用。
税与费外在特征的诸多不同，是基于税费具有不同的属性。作为财政收入主要和根本的来源，税是维持国家运行和确保宏观调控的基础，所以必须有强有力的立法、行政和司法系统予以支持。费是国家财政收入的辅助性手段，其重要性和规制程度均逊色于税收，故在征收、使用和保障等也不如税收优越。不过在实践中，税费的分野与政府利益的分配息息相关。
二、燃油税行政立法权限的合理性分析
（一）燃油税取代养路费的合法性。1999年10月全国人大常委会修订了《中华人民共和国公路法》，明确提出“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，为燃油税费改革提供了法律依据。可以说国务院是在《中华人民共和国公路法》的授权下进行此次的燃油税费改革的。并且，该燃油税改革方案与其同位阶的其他的国务院的规范性文件之间也是不冲突的。国务院实施的成品油税费改革方案，取消原在成品油价外征收的公路养路费等六项收费，为曾经热议一时的“养路费合法与否”之争画上了句号。养路费由燃油税取代则经历了漫长的过程。2000年10月20日,国务院通过国发（2000）34号文转发财政部、交通部等十个部（委、办、局）制定的《交通和车辆税费改革实施方案》，决定开征车辆购置税取代车辆购置附加费，开征燃油税取代公路养路费等交通收费项目，“开征车辆购置税和燃油税后，相关收费同时废止”，并规定同意开征燃油税之前继续征收养路费。
（二）行政征税的立法原则。税收法定是税法至为重要的基本原则，它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。正因为如此，各国宪法一般对其加以肯定，且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。我国均对税收立法恪守税收法定原则，原因在于税收是对公民财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致泛滥而且侵犯纳税人权利，而由人民的代表机关来决定则具有很强的合法性，而且更为普通民众所接受。无疑，开征燃油税涉及人民的财产权，关系千家万户的经济利益，衡平各种主体的利益诉求，理应制定法律。
（三）燃油税的应由法律规定而非规章。行政法学意义上的行政立法，主要是专指有权行政机关制定普遍性规范的行为，或称准立法行为。行政机关作为立法主体之一，兼有行政、立法的双重职能，成为立法主体之一。其中行政職能为主，立法职能为辅，因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的，其立法行为主要是为了更好地实施行政权，通过立法方式解决行政事务。中国内地行政体制改革的有效性，在具体实施和实质反馈层面上体现了一种正当性，但是从严格法治国家的立场来看，则还应符合更多的法律实体和程序上要求。
我们认为，税收法律主义中的“法律”应仅指狭义的法律。理由有三：其一，法律主义的实质要求即在于通过最严格的约束来规范税收事项。民主的代议机构代表民众来对税收事项作出判断，才是最严格约束政府滥用税收的制度安排。其二，法律主义的应有之义不仅包括税种设立需要法律的许可，而且具体的诸如税率、减免税等税收要素也应通过法律予以明确。其三，即便是授权立法，也应基于法律主义的基本框架。也即授权立法不仅需要合理正当性的立法基本原则，而且还必须由法律作出明确而非模糊的规定。而燃油税的开征，是税权最基本的权利之一，无疑涉及宪法财产权的问题，这也是涉及到了基本人权，关系到人权保障，当然应该属于税收方面的基本制度。所以，根据立法法，开征燃油税应该采用法律形式规范。
作者单位：三原县人民法院
作者简介：惠强（1979— ），男，陕西省咸阳市三原县人，三原县人民法院，干警。
关键词：行政立法权；燃油税；征收
中图分类号：DF432 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0027-01
一、燃油税的性质
燃油税究竟是税还是费？行政税收具有是行政征收的一种，具有具体行政行为的特征，因此具有强制性、无偿性和固定性三性，并从财政、经济和监督三个方面来界定税的职能，与此相对应，费的特征对应则体现为相对非强制性（可以选择是否需要此项给付）、补偿性（成本补偿）和变动性（各部门各地标准不同）。其中费的补偿性又包含三个方面的内容：其一是成本补偿性，即费的标准应仅能涵盖行政特别支出的成本，甚或低于成本，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位。其二是直接受益性，即收取的费只能用于为付费人提供特别利益的支出，不同于税收那样可以进行统筹安排。其三是特别负担性，即费的产生基于部分行政主体的特别支出，所以费的负担也应归于特别的相对受益人。
关于费的具体分类，又表现出区别于税的外在特征。例如，规费、工程受益费和政府性基金与税的区别主要在于：其一，在产生前提上，税以满足法定构成要件为前提，规费以依申请之特定行政行为而发生，受益费基于政府一定的工程行为，和对于个人有可以衡量的特别利益存在，政府性基金以特定政策及收入目的为基础。其二，在强制性上，税具有对不特定人的完全强制性，受益费和基金具有可选择的强制性，规费虽一般基于特定给付自愿申请，但申请人实际上别无其他的选择途径，因此实质上体现为半强制性；其三，在征收方式上，税可以运用累进课税的方式，规费依特定行政行为成本补偿为基准，受益费则根据其受益的大小而比例征收，基金依政策取向和公平法理而征收。其四，在款项用途上，税除指定用途税外可以为一般支出，规费只能用于对应行政成本补偿且纳入政府一般预算中，受益费的运用限定在工程建设费用上，基金则实行基金帐户专款专用。
税与费外在特征的诸多不同，是基于税费具有不同的属性。作为财政收入主要和根本的来源，税是维持国家运行和确保宏观调控的基础，所以必须有强有力的立法、行政和司法系统予以支持。费是国家财政收入的辅助性手段，其重要性和规制程度均逊色于税收，故在征收、使用和保障等也不如税收优越。不过在实践中，税费的分野与政府利益的分配息息相关。
二、燃油税行政立法权限的合理性分析
（一）燃油税取代养路费的合法性。1999年10月全国人大常委会修订了《中华人民共和国公路法》，明确提出“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，为燃油税费改革提供了法律依据。可以说国务院是在《中华人民共和国公路法》的授权下进行此次的燃油税费改革的。并且，该燃油税改革方案与其同位阶的其他的国务院的规范性文件之间也是不冲突的。国务院实施的成品油税费改革方案，取消原在成品油价外征收的公路养路费等六项收费，为曾经热议一时的“养路费合法与否”之争画上了句号。养路费由燃油税取代则经历了漫长的过程。2000年10月20日,国务院通过国发（2000）34号文转发财政部、交通部等十个部（委、办、局）制定的《交通和车辆税费改革实施方案》，决定开征车辆购置税取代车辆购置附加费，开征燃油税取代公路养路费等交通收费项目，“开征车辆购置税和燃油税后，相关收费同时废止”，并规定同意开征燃油税之前继续征收养路费。
（二）行政征税的立法原则。税收法定是税法至为重要的基本原则，它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。正因为如此，各国宪法一般对其加以肯定，且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。我国均对税收立法恪守税收法定原则，原因在于税收是对公民财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致泛滥而且侵犯纳税人权利，而由人民的代表机关来决定则具有很强的合法性，而且更为普通民众所接受。无疑，开征燃油税涉及人民的财产权，关系千家万户的经济利益，衡平各种主体的利益诉求，理应制定法律。
（三）燃油税的应由法律规定而非规章。行政法学意义上的行政立法，主要是专指有权行政机关制定普遍性规范的行为，或称准立法行为。行政机关作为立法主体之一，兼有行政、立法的双重职能，成为立法主体之一。其中行政職能为主，立法职能为辅，因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的，其立法行为主要是为了更好地实施行政权，通过立法方式解决行政事务。中国内地行政体制改革的有效性，在具体实施和实质反馈层面上体现了一种正当性，但是从严格法治国家的立场来看，则还应符合更多的法律实体和程序上要求。
我们认为，税收法律主义中的“法律”应仅指狭义的法律。理由有三：其一，法律主义的实质要求即在于通过最严格的约束来规范税收事项。民主的代议机构代表民众来对税收事项作出判断，才是最严格约束政府滥用税收的制度安排。其二，法律主义的应有之义不仅包括税种设立需要法律的许可，而且具体的诸如税率、减免税等税收要素也应通过法律予以明确。其三，即便是授权立法，也应基于法律主义的基本框架。也即授权立法不仅需要合理正当性的立法基本原则，而且还必须由法律作出明确而非模糊的规定。而燃油税的开征，是税权最基本的权利之一，无疑涉及宪法财产权的问题，这也是涉及到了基本人权，关系到人权保障，当然应该属于税收方面的基本制度。所以，根据立法法，开征燃油税应该采用法律形式规范。
作者单位：三原县人民法院
作者简介：惠强（1979— ），男，陕西省咸阳市三原县人，三原县人民法院，干警。