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摘 要 随着建设法治政府进程的日益加快，行政首长出庭应诉已渐近制度化，《行政诉讼法修正案》对行政诉讼具体制度作了大幅修改，是法治进步的体现，行政首长出庭应诉制度对于改变“民告官而不见官”等现状有重要的现实意义，不仅可以解决行政争议，还可以搭建官民交流沟通的平台，正确认识行政首长出庭应诉现实现状并将其完善，使得该制度的发展更加符合我国的法治化建设的需要，推动法治事业的发展。
关键词 行政首长 出庭应诉 行政诉讼
作者简介：雷艳，甘肃政法学院在读研究生，科员，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.166
纵观我国行政诉讼的司法实践的发展长河，其中不难发现行政首长出庭应诉的现象是十分少见的，解决行政首长出庭难的问题对于学术界和司法界来说都是一个极具突破性的问题，所以在日常生活中告官不见官的现象屡见不鲜，严重影响了行政争议事件的有效解决。导致行政首长出庭应诉率低有主客观方面的原因，暴露出我国解决行政争议事件的各种不良滞后的现状，进一步显出5月1日起实行的行政首长出庭应诉制度的必要性和多方面的现实意义。
一、《行政诉讼法修正案》加强对行政机关的约束力
以往，人民群众与行政机关发生行政争议后却面临的是“告官不见官”的无奈想象，以至于在争议发生后却不愿意求助于司法诉讼，所以形成了信访率居高不下的尴尬局面，其直接原因就是因为民众认为上访的目的是可以直接找到相关行政机关的上级领导机关，从而期望该上级领导机关就民众上访的事件对下级行政机关的决定产生一定的威慑力，使其依法行政，有效解决行政争议以及保护民众的合法权益；如若走司法诉讼程序，通常有管辖权的法院与一般的行政机关平级甚至是其下级，从一定程度上决定了法院对行政争议的裁决无法有效的追究行政机关的责任，所以就算行政诉讼胜诉，也无法要求行政机关进行实际有效的执行。原《行政诉讼法》第29 条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。此条规定赋予行政首长委托代理人出庭应诉的权利，行政首长可选择亲自出庭，也可委托代理人代理出庭。该规定无疑为行政首长不出庭应诉提供了后路， 2014 年 11 月 1 日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的决定，并于12 月23日首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。新修订的《行政诉讼法》于 2015 年 5 月 1 日起正式实施。《行政诉讼法修正案》 针对以上现象做了两大修改：一是新增第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该规定明确规定了行政机关负责人在与民众发生行政争议时应出庭应诉的法律义务。二是修正案新增追究被告违反行政诉讼义务法律责任的规定。《行政诉讼法修正案》规定，“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，造成恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从这两点新增内容看，修正案加强了对行政机关的约束力，迫使行政机关负责人重视行政首长出庭应诉制度，保证行政争议的有效解决，保证行政诉讼的审理和裁决结果又有序高效的进行。
二、行政首长出庭应诉难的原因
1.行政首长出庭应诉制度要求行政机关负责人出庭应诉，由于传统的“官本位”思想的影响，行政机关首长拒绝出庭，认为出庭应诉是很丢面子的事情，同时行政首长在行政机关中是高高在上的执政者，在其一贯的观念中将自己与民众分离开来，要求他们上法庭应诉被认为降低了自己的身份，因此行政机关首长一般选择找代理律师出庭，或是让其下属出庭应诉。
2.“民告官”案件中，行政首长出庭应诉率低下的另一个根本性的原因是行政机关人员法律意识淡薄，并且不尊重法律。行政诉讼的参加人需要有丰富的相关法律知识，才能从容应付法院的审判和裁决，但在实际中，行政机关负责人一般都缺乏这样的素质，从而不具备出庭应诉的能力，由于缺乏相应的法律知识，在思想和行动上表现出不尊重法律。
3.随着我国社会经济的发展，行政机关的工作也日益繁忙，行政首长作为行政机关的领导和指挥者，其日常事务无疑也很繁忙，负担很重，导致无暇出庭应诉的情况也是时有发生。
4.缺乏法律知识，使行政首长出庭怕败诉，容易选择直接不出庭应诉，怕因败诉而影响自己的仕途。同时，行政机关在发生行政争议的时候缺少相应的制度或是制度不够标准化，以往的关于行政首长出庭应诉的规定都流于形式，缺少相应的监管措施。
综上所述，行政首长出庭应诉制度在行政争议案件的审判和裁决过程中，发挥着保证司法审判顺利进行和裁判结果的有效实施的作用。以往行政首长不出庭应诉，对于作为行政诉讼参与人的普通民众来说，是一种不平等的表现，容易给民众带来一些消极的影响，并且容易使人产生抵触情绪。行政机关所有的事务都与普通人民群众有些密切的联系，而行政机关首长日常的工作和普通民众的接触很有限，以至于机关首长无法真正时时的了解民众的现实处境和需求，行政首长不出庭应诉势必无法了解整个案件的原貌，并且无法真正了解到民众的现实需求，将失去和民众近距离接触的机会，不利于行政首长行政能力的提高和完善。同时，行政首长不出庭应付，使得行政机关的对自身的违法行政行为缺乏直观的认识，所以事后很难作出有针对性的整改，无法及时总结经验教训。
三、行政首长出庭应诉制度的实践意义
新修订的《行政诉讼法》明确规定行政首长应当出庭应诉制度，并新增追究被告违反行政诉讼义务法律责任的规定。同时我国宪法也规定行政首长出庭应诉，从这种意义上来说，新修订的《行政诉讼法》关于行政首长出庭应诉的规定是落实宪法对行政首长出庭应诉的规定。在实践过程中，行政首长出庭应诉对于行政争议案件的解决、执法水平的提高、促进社会的和谐等方面都有诸多好处，所以大力推进行政首长出庭应诉制度，有多方面的现实意义。 1.行政首长出庭应诉，体现了行政机关对民众的尊重和对行政工作的重视，告官可以见官，有效的缓解了民众的愤闷情绪，也使得行政首长能切实的了解行政机关的行政行为对民众带来的损害和行政机关工作上存在的问题，以便更好的接受司法审查，能够有效并及时的解决问题，一方面提高了行政机关的素质和业务能力，另一方面缓解了长期以来官民关系僵化的尴尬局面。
2.行政首长出庭应诉，通过对行政首长施加压力，使其不得不提高依法行政的水平，同时行政首长出庭应诉，使得行政机关其他人员从心理上重视行政行为的实施效果，行政机关领导人亦会对下属人员进行督促并加强依法行政水平高效有序的要求，是行政首长出庭应诉的机会大大减少，将其压力转化成高效依法行政的动力。
3.行政首长出庭应诉，可以改变告官不见官的无奈现状，在一定程度上确保了司法的权威性，也使得发生争议后民众不愿求助于司法诉讼却相信信访的尴尬局面得以解决，有利于塑造和维护司法的公信力，行政首长在争议案件的审判中认真到庭应诉，为法院的审判工作提供了该有的诉讼氛围，从而更加有利于行政争议案件得到妥善解决。
四、行政首长出庭应诉制度的监督和保障
1.在现阶段，为了保障和监督首长出庭应诉制度，更多的是将行政首长出庭应诉纳入考核体制，对于行政争议案件中出现的“四不”情况——不应诉、不举证、不出庭、不执行，法院可以建议同级人民政府或者行政监察部门按照相关的规定进行追责。可以将行政首长出庭应诉情况进行统计和通报，综合行政首长出庭的表现和态度，将其细化到年度考核当中，加大考核力度。
2.由于行政首长会出现以权压法的情况，会在很大程度上干预有管辖权法院的司法独立性，结果会导致行政争议案件无法有效解决，并且更使民众对行政机关以及司法部门的不信任，也会怀疑司法裁定结果的公平公正性。为了防止该现象的出现，应该注重建立行政机关和司法机关的交流沟通平台，使行政机关与法院进行更多的面对面的交流和探讨，互相了解各自执法过程中的难点，法院可向行政机关提出行政机关实施行政行为中存在的问题以及提出整改的建议，并定期为行政机关提供依法行政中诉讼理论知识以及法律規范和出庭技能的培训，从而推动行政机关依法行政水平的总体提高，使行政机关工作人员学法懂法用法，从长远角度来看，能减少法院对行政争议案件的审理数量，减轻法院的负担，共同推进了法治社会的建设。
3.在确保行政机关规范其执法行为、提高其依法行政能力的同时，应完善对于行政机关自身合法权利的保护机制。民众自认为自身的权利受到行政机关的损害，而频频信访以及充分利用行政机关工作服务热线捍卫自己的权利，但由于民众认识问题的角度和侧重点不同，更由于他们自身所具备的法律知识有限，故而有可能对行政机关的行政行为产生抵触或是不解，从而与行政机关发生争议后，对行政机关的行政行为进行投诉等；在建设法治政府的进程中，各个行政机关内部的监督处罚机制也比以往严密，行政机关对群众的投诉信访关注度很高，与之相应的是对行政机关内部工作人员的处罚措施更加严厉，如若民众因其自身原因而认为行政机关人员执法有问题与行政机关发生争议时，民众以投诉上访上级领导机关等为由，可能使行政机关工作人员接受不必要的处罚，往往不能保持民众与行政机关工作人员在争议解释中的平等地位，甚至民众可轻易要求司法部门作出审判裁决，在此角度上来说，民众的行为扰乱了行政机关和法院的正常秩序，加大了行政机关和法院的工作量，阻碍行政行为的有效实施。所以，应建立有效的机制保护行政机关的合法权利，确定行政争议案件的受案范围，不让行政机关的服务热线变为只是随意甚至恶意投诉的工具，让权利和权力在合法规定的范围内合理运行。
五、结论
行政首长出庭应诉制度的革新，可以作为破解以往行政诉讼难题的一个突破口，更加顺应了我国依法治国的大趋势，行政首长出庭应诉是要行政机关认真的对待和处理行政争议案件，保障民众的合法权利和行政机关自身的合法权力，从思想和行动上认真对待法院的审判和裁决，真正的尊重和关心民众的权利诉求。随着依法治国的总体要求，行政首长出庭应诉制度必须要付诸于实际行动并产生实际的功效，要求行政机关改进机关作风，提高自身依法行政的能力和水平，更好的行使手中的权力，真正的做到执法为民。同时，行政首长出庭应诉制度的确立，并不能被认为是解决问题的唯一有效途径，依法行政水平的提高、行政首长出庭应诉率的提高、行政审判的顺利高效进行，仍需在行政、司法部门共同努力下得以进一步的实现现实效果。
参考文献：
[1]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究.法学杂志.2013（3）.
[2]何海波.行政诉讼法.法律出版社.2011.
[3]孟昭阳、高文英.行政法与行政诉讼法学.中国人民公安大学出版社.2012.
[4]胡建淼. 领导人行政责任问题研究.浙江大学出版社.2005.
[5]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建.法治研究.2012（10）.
关键词 行政首长 出庭应诉 行政诉讼
作者简介：雷艳，甘肃政法学院在读研究生，科员，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.166
纵观我国行政诉讼的司法实践的发展长河，其中不难发现行政首长出庭应诉的现象是十分少见的，解决行政首长出庭难的问题对于学术界和司法界来说都是一个极具突破性的问题，所以在日常生活中告官不见官的现象屡见不鲜，严重影响了行政争议事件的有效解决。导致行政首长出庭应诉率低有主客观方面的原因，暴露出我国解决行政争议事件的各种不良滞后的现状，进一步显出5月1日起实行的行政首长出庭应诉制度的必要性和多方面的现实意义。
一、《行政诉讼法修正案》加强对行政机关的约束力
以往，人民群众与行政机关发生行政争议后却面临的是“告官不见官”的无奈想象，以至于在争议发生后却不愿意求助于司法诉讼，所以形成了信访率居高不下的尴尬局面，其直接原因就是因为民众认为上访的目的是可以直接找到相关行政机关的上级领导机关，从而期望该上级领导机关就民众上访的事件对下级行政机关的决定产生一定的威慑力，使其依法行政，有效解决行政争议以及保护民众的合法权益；如若走司法诉讼程序，通常有管辖权的法院与一般的行政机关平级甚至是其下级，从一定程度上决定了法院对行政争议的裁决无法有效的追究行政机关的责任，所以就算行政诉讼胜诉，也无法要求行政机关进行实际有效的执行。原《行政诉讼法》第29 条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。此条规定赋予行政首长委托代理人出庭应诉的权利，行政首长可选择亲自出庭，也可委托代理人代理出庭。该规定无疑为行政首长不出庭应诉提供了后路， 2014 年 11 月 1 日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的决定，并于12 月23日首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。新修订的《行政诉讼法》于 2015 年 5 月 1 日起正式实施。《行政诉讼法修正案》 针对以上现象做了两大修改：一是新增第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该规定明确规定了行政机关负责人在与民众发生行政争议时应出庭应诉的法律义务。二是修正案新增追究被告违反行政诉讼义务法律责任的规定。《行政诉讼法修正案》规定，“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，造成恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从这两点新增内容看，修正案加强了对行政机关的约束力，迫使行政机关负责人重视行政首长出庭应诉制度，保证行政争议的有效解决，保证行政诉讼的审理和裁决结果又有序高效的进行。
二、行政首长出庭应诉难的原因
1.行政首长出庭应诉制度要求行政机关负责人出庭应诉，由于传统的“官本位”思想的影响，行政机关首长拒绝出庭，认为出庭应诉是很丢面子的事情，同时行政首长在行政机关中是高高在上的执政者，在其一贯的观念中将自己与民众分离开来，要求他们上法庭应诉被认为降低了自己的身份，因此行政机关首长一般选择找代理律师出庭，或是让其下属出庭应诉。
2.“民告官”案件中，行政首长出庭应诉率低下的另一个根本性的原因是行政机关人员法律意识淡薄，并且不尊重法律。行政诉讼的参加人需要有丰富的相关法律知识，才能从容应付法院的审判和裁决，但在实际中，行政机关负责人一般都缺乏这样的素质，从而不具备出庭应诉的能力，由于缺乏相应的法律知识，在思想和行动上表现出不尊重法律。
3.随着我国社会经济的发展，行政机关的工作也日益繁忙，行政首长作为行政机关的领导和指挥者，其日常事务无疑也很繁忙，负担很重，导致无暇出庭应诉的情况也是时有发生。
4.缺乏法律知识，使行政首长出庭怕败诉，容易选择直接不出庭应诉，怕因败诉而影响自己的仕途。同时，行政机关在发生行政争议的时候缺少相应的制度或是制度不够标准化，以往的关于行政首长出庭应诉的规定都流于形式，缺少相应的监管措施。
综上所述，行政首长出庭应诉制度在行政争议案件的审判和裁决过程中，发挥着保证司法审判顺利进行和裁判结果的有效实施的作用。以往行政首长不出庭应诉，对于作为行政诉讼参与人的普通民众来说，是一种不平等的表现，容易给民众带来一些消极的影响，并且容易使人产生抵触情绪。行政机关所有的事务都与普通人民群众有些密切的联系，而行政机关首长日常的工作和普通民众的接触很有限，以至于机关首长无法真正时时的了解民众的现实处境和需求，行政首长不出庭应诉势必无法了解整个案件的原貌，并且无法真正了解到民众的现实需求，将失去和民众近距离接触的机会，不利于行政首长行政能力的提高和完善。同时，行政首长不出庭应付，使得行政机关的对自身的违法行政行为缺乏直观的认识，所以事后很难作出有针对性的整改，无法及时总结经验教训。
三、行政首长出庭应诉制度的实践意义
新修订的《行政诉讼法》明确规定行政首长应当出庭应诉制度，并新增追究被告违反行政诉讼义务法律责任的规定。同时我国宪法也规定行政首长出庭应诉，从这种意义上来说，新修订的《行政诉讼法》关于行政首长出庭应诉的规定是落实宪法对行政首长出庭应诉的规定。在实践过程中，行政首长出庭应诉对于行政争议案件的解决、执法水平的提高、促进社会的和谐等方面都有诸多好处，所以大力推进行政首长出庭应诉制度，有多方面的现实意义。 1.行政首长出庭应诉，体现了行政机关对民众的尊重和对行政工作的重视，告官可以见官，有效的缓解了民众的愤闷情绪，也使得行政首长能切实的了解行政机关的行政行为对民众带来的损害和行政机关工作上存在的问题，以便更好的接受司法审查，能够有效并及时的解决问题，一方面提高了行政机关的素质和业务能力，另一方面缓解了长期以来官民关系僵化的尴尬局面。
2.行政首长出庭应诉，通过对行政首长施加压力，使其不得不提高依法行政的水平，同时行政首长出庭应诉，使得行政机关其他人员从心理上重视行政行为的实施效果，行政机关领导人亦会对下属人员进行督促并加强依法行政水平高效有序的要求，是行政首长出庭应诉的机会大大减少，将其压力转化成高效依法行政的动力。
3.行政首长出庭应诉，可以改变告官不见官的无奈现状，在一定程度上确保了司法的权威性，也使得发生争议后民众不愿求助于司法诉讼却相信信访的尴尬局面得以解决，有利于塑造和维护司法的公信力，行政首长在争议案件的审判中认真到庭应诉，为法院的审判工作提供了该有的诉讼氛围，从而更加有利于行政争议案件得到妥善解决。
四、行政首长出庭应诉制度的监督和保障
1.在现阶段，为了保障和监督首长出庭应诉制度，更多的是将行政首长出庭应诉纳入考核体制，对于行政争议案件中出现的“四不”情况——不应诉、不举证、不出庭、不执行，法院可以建议同级人民政府或者行政监察部门按照相关的规定进行追责。可以将行政首长出庭应诉情况进行统计和通报，综合行政首长出庭的表现和态度，将其细化到年度考核当中，加大考核力度。
2.由于行政首长会出现以权压法的情况，会在很大程度上干预有管辖权法院的司法独立性，结果会导致行政争议案件无法有效解决，并且更使民众对行政机关以及司法部门的不信任，也会怀疑司法裁定结果的公平公正性。为了防止该现象的出现，应该注重建立行政机关和司法机关的交流沟通平台，使行政机关与法院进行更多的面对面的交流和探讨，互相了解各自执法过程中的难点，法院可向行政机关提出行政机关实施行政行为中存在的问题以及提出整改的建议，并定期为行政机关提供依法行政中诉讼理论知识以及法律規范和出庭技能的培训，从而推动行政机关依法行政水平的总体提高，使行政机关工作人员学法懂法用法，从长远角度来看，能减少法院对行政争议案件的审理数量，减轻法院的负担，共同推进了法治社会的建设。
3.在确保行政机关规范其执法行为、提高其依法行政能力的同时，应完善对于行政机关自身合法权利的保护机制。民众自认为自身的权利受到行政机关的损害，而频频信访以及充分利用行政机关工作服务热线捍卫自己的权利，但由于民众认识问题的角度和侧重点不同，更由于他们自身所具备的法律知识有限，故而有可能对行政机关的行政行为产生抵触或是不解，从而与行政机关发生争议后，对行政机关的行政行为进行投诉等；在建设法治政府的进程中，各个行政机关内部的监督处罚机制也比以往严密，行政机关对群众的投诉信访关注度很高，与之相应的是对行政机关内部工作人员的处罚措施更加严厉，如若民众因其自身原因而认为行政机关人员执法有问题与行政机关发生争议时，民众以投诉上访上级领导机关等为由，可能使行政机关工作人员接受不必要的处罚，往往不能保持民众与行政机关工作人员在争议解释中的平等地位，甚至民众可轻易要求司法部门作出审判裁决，在此角度上来说，民众的行为扰乱了行政机关和法院的正常秩序，加大了行政机关和法院的工作量，阻碍行政行为的有效实施。所以，应建立有效的机制保护行政机关的合法权利，确定行政争议案件的受案范围，不让行政机关的服务热线变为只是随意甚至恶意投诉的工具，让权利和权力在合法规定的范围内合理运行。
五、结论
行政首长出庭应诉制度的革新，可以作为破解以往行政诉讼难题的一个突破口，更加顺应了我国依法治国的大趋势，行政首长出庭应诉是要行政机关认真的对待和处理行政争议案件，保障民众的合法权利和行政机关自身的合法权力，从思想和行动上认真对待法院的审判和裁决，真正的尊重和关心民众的权利诉求。随着依法治国的总体要求，行政首长出庭应诉制度必须要付诸于实际行动并产生实际的功效，要求行政机关改进机关作风，提高自身依法行政的能力和水平，更好的行使手中的权力，真正的做到执法为民。同时，行政首长出庭应诉制度的确立，并不能被认为是解决问题的唯一有效途径，依法行政水平的提高、行政首长出庭应诉率的提高、行政审判的顺利高效进行，仍需在行政、司法部门共同努力下得以进一步的实现现实效果。
参考文献：
[1]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究.法学杂志.2013（3）.
[2]何海波.行政诉讼法.法律出版社.2011.
[3]孟昭阳、高文英.行政法与行政诉讼法学.中国人民公安大学出版社.2012.
[4]胡建淼. 领导人行政责任问题研究.浙江大学出版社.2005.
[5]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建.法治研究.2012（10）.