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事业单位改革可以说是近几年持续“高烧”的话题。近130万个约有4000万从业人员的事业单位承担着社会最基本的公共服务,涉及到人们社会生活的方方面面。对于一个国家社会治理的结构和水平、公众对政府的满意度和信任度、人民的幸福感、社会的稳定与和谐等,事业单位提供的公共服务的质量和效率起着决定性的作用。
事业单位改革可以说是改革开放以来继农村改革、国有企业改革、政府机构改革以后,我国面临的最重要、最复杂、最艰难的一次改革。
国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯说,事业单位改革的成效体现在以下几个方面。
第一,整体上改变了事业单位完全由国家来办这种大一统的局面。民办医院、民办学校,被称为民办非企业单位。民办非企业单位不是企业,但是它也不是政府办的事业单位,主要以民办学校、民办医院、民办科研机构为主。实际上,这就是给整个事业单位提供公共服务体系的格局注入了活力,至少让民间力量开始进入到这个领域了,改变了国家大一统的局面。
第二,国家根据市场化改革的进程,鼓励事业单位走向社会。让事业单位能够社会化,比如铁道部下面的铁道部医院就只为铁道部服务,文化部下面的医院就为文化部服务,现在不是了,医院要为社会服务。有些事业单位办的学校,也可以向社会提供服务,就是鼓励这些事业单位能够社会化。特别是我们很多科技型的事业单位是搞科研的,它搞出来以后,可以把它的产品社会化。鼓励事业单位走向社会,完全改变了由国家上下对口地条块管、部门管的现象。
第三,在财政的投入体制上,对事业单位也做了比较大的调整。我们把事业单位分成几种类型:第一种类型就是全额拨款的事业单位,完全由国家财政拨款的;第二种类型就是差额拨款的事业单位,它有经营能力,还有创收能力,政府财政给拨一部分钱,另一部分经费就由自己来解决;还有一部分就是自我经营能力很强,自收自支的经营单位,比如出版社,财政不拨款,但是它还是事业单位。所以从财政上做划分,分成全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位、自收自支的事业单位。不同类型的事业单位,收入分配上也不完全一样。
第四,事业单位普遍实行了聘任制。尽管聘任制很多地方还不很彻底,但是从政策层面上,逐步实行了事业单位的岗位聘任制。
在谈到事业单位聘任制时,汪玉凯说,这是事业单位整个大的改革格局中的一部分。改革开放以前,干部这个概念是非常宽泛的,可以包括国家主席,也可以具体到医生、老师、新闻工作者,都叫干部。改革开放以后,基本思路就是政府机构的都变成国家公务员,建立公务员制度。企业的变成职工,叫合同制。事业单位基本上是聘任制。现在事业单位里面不叫干部了,管理人员叫职员,其他的是专业技术人员。
事业单位实行聘任制制度是既定的方针。但是汪玉凯认为,事业单位改革整体上没有形成一个基本大的框架,没有形成一些比较完整的统一政策。
汪玉凯说,聘任制现在最大的问题就是多数事业单位都流于形式,整体上没有推进。一般事业单位可能有好几种人:一种是计划体制形成的,是固定“铁饭碗”的——所谓“老人老办法,新人新办法”,而且还不断地在新进一些“铁饭碗”的人;还有临时聘任的,就是合同制的;还有临时工那种短期性的。所以聘任制很复杂。
现在实行的事业单位聘任制不是真正意义上的聘任,还不能实现能上能下、能进能出。这种意义上的聘任和企业现在的合同制,是有差异的。现在很多企业改革以后,基本就是把“铁饭碗”都打破了。绝大多数事业单位现在还是“铁饭碗”,但有的是“铁饭碗”,有的是“泥饭碗”,一个单位里可能端好几种“饭碗”,这就是改革的不彻底性。
汪玉凯表示,有些单位既有公务员,又有事业单位编制人员,界线模糊,这样会造成一个单位内部养老情况出现两种格局,会引起社会不稳定。事业单位改革,首先要有一个总体框架,不能多头设置改革方案。然而事业单位改革在方案设计本身出现了非常大的问题,就是多头设置。人力资源和社会保障部从人事制度改革和社会保障这个角度来设置。中编办从行政体制改革、事业单位体制改革来设置。国家发改委体制改革司承担整个体制改革的任务,他们有相当一部分人在研究事业单位改革如何推进。事业单位改革应该首先要有一个总体框架和整体方案统一来制定,不能多头设置。
谈到事业单位的养老问题,汪玉凯认为,事业单位改革问题要慎之又慎,事业单位养老改革问题是目前最大的问题之一。目前,人力资源和社会保障部已经选择了5个省市搞事业单位的养老保障改革试点,就目前来看,这些改革试点受到事业单位的强烈抵制和强烈反弹。要想顺利推行改革,汪玉凯认为,最终是要缩小公务员、事业单位和企业三者之间的待遇差距。
汪玉凯解释说,因为这些改革有参照性,企业和事业单位参照国家公务员就会想到自己职工的养老待遇的不平。如果三者不能联动的话,这种改革制度推行起来是有一定障碍的。
汪玉凯进一步说,当初人事部掌握国家公务员的制度保障、制度设计,事业单位制度保障、制度设计;社会保障部掌管的是企业职工的养老保障制度设计。两个部掌管三种社会养老保险体制的设计,没有找到一种平衡点,没有照顾到社会整体的公平公正。现在组建了人力资源和社会保障部,应把国家公务员的养老保障和事业单位的养老保障,以及企业职工养老保险这三者整体来考虑,整体来谋划,要找到相对能够平衡的点。
说到公平点,汪玉凯举例,在澳门,不管什么人,年龄到了65岁,看病就全部免费,无论机关人员还是事业单位,看病都不要钱了,只要是澳门户口的人,全部是医保。
“解决事业单位和企业的不公平,甚至有人说,压低事业单位的养老待遇和企业找到一种公平。而国家公务员又高高在上,这样可能引起很大的问题。” 汪玉凯认为,随着我们经济社会的发展,人民生活在不断改善,经济发展,管理增强,如果过去制定企业职工的养老保障某些偏低,就应该把企业养老不合理的适当提高,国家公务员和事业单位相对平衡一点。而不是说事业单位往下压,和企业找到平衡,这种结果会使事业单位和企业可能对公务员待遇更有意见。所以最终是要缩小三者之间的差距。
汪玉凯说,需要从整体考虑,把事业单位的养老保障和整个事业单位的人事制度改革、事业单位的法人治理结构改革、事业单位的国有资产管理改革、事业单位内部的运行机制的改革整体进行设计。汪玉凯建议,国家应该成立由涉及到各个部门参加的一个事业单位改革的临时方案设计机构。
“关于设计事业单位整体改革思路,既包括人事,也包括养老、法人治理结构、事业单位国有资产管理,我认为这才是真正需要的。”汪玉凯建议,国家要推进事业单位改革,要化解社会的疑虑,必须组织高层的、跨部门的、权威的事业单位改革的机构技术方案设计、整体推进,这样才有可能整体发展。
谈到今后事业单位改革方向和未来图景,汪玉凯认为,事业单位改革要做好人员分类剥离和相关立法,要建立跨部门的事业单位改革整体方案的组织机构。
第一,分类剥离。首先要解决事业单位的结构问题,不该进入事业单位的机构剥离出去。
第二,进行立法。事业单位最终必然走向立法的轨道。就要通过法律来对事业单位进行有效管理,而不是靠行政权的管理。不能说这届政府这样考虑,下届政府那样考虑。首先要立法,规定包括事业单位法人治理结构、管理体制、人事管理制度、领导体制、养老保险制度,都应该纳入到立法的程序解决,就像《公务员法》一样。将来需要建立一部事业单位管理法,来严格规范事业单位的管理运行。从长远来讲,只有建立有效的法律框架以后,事业单位改革才能在一个大的框架下推进。
第三,当务之急是要建立跨部门的事业单位改革整体方案的设计组织,既有官方的官员,也要大量吸收专家学者的建议,还要利用网络,征求老百姓的意见。智慧在民间、在老百姓、在社会。应该发挥多种渠道,集思广益,形成一个相对比较有共识的事业单位改革方案,在这个基础上推进事业单位改革。
(本刊编辑袁红琴根据6月16日国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯接受人民网专访整理)
事业单位改革可以说是改革开放以来继农村改革、国有企业改革、政府机构改革以后,我国面临的最重要、最复杂、最艰难的一次改革。
国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯说,事业单位改革的成效体现在以下几个方面。
第一,整体上改变了事业单位完全由国家来办这种大一统的局面。民办医院、民办学校,被称为民办非企业单位。民办非企业单位不是企业,但是它也不是政府办的事业单位,主要以民办学校、民办医院、民办科研机构为主。实际上,这就是给整个事业单位提供公共服务体系的格局注入了活力,至少让民间力量开始进入到这个领域了,改变了国家大一统的局面。
第二,国家根据市场化改革的进程,鼓励事业单位走向社会。让事业单位能够社会化,比如铁道部下面的铁道部医院就只为铁道部服务,文化部下面的医院就为文化部服务,现在不是了,医院要为社会服务。有些事业单位办的学校,也可以向社会提供服务,就是鼓励这些事业单位能够社会化。特别是我们很多科技型的事业单位是搞科研的,它搞出来以后,可以把它的产品社会化。鼓励事业单位走向社会,完全改变了由国家上下对口地条块管、部门管的现象。
第三,在财政的投入体制上,对事业单位也做了比较大的调整。我们把事业单位分成几种类型:第一种类型就是全额拨款的事业单位,完全由国家财政拨款的;第二种类型就是差额拨款的事业单位,它有经营能力,还有创收能力,政府财政给拨一部分钱,另一部分经费就由自己来解决;还有一部分就是自我经营能力很强,自收自支的经营单位,比如出版社,财政不拨款,但是它还是事业单位。所以从财政上做划分,分成全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位、自收自支的事业单位。不同类型的事业单位,收入分配上也不完全一样。
第四,事业单位普遍实行了聘任制。尽管聘任制很多地方还不很彻底,但是从政策层面上,逐步实行了事业单位的岗位聘任制。
在谈到事业单位聘任制时,汪玉凯说,这是事业单位整个大的改革格局中的一部分。改革开放以前,干部这个概念是非常宽泛的,可以包括国家主席,也可以具体到医生、老师、新闻工作者,都叫干部。改革开放以后,基本思路就是政府机构的都变成国家公务员,建立公务员制度。企业的变成职工,叫合同制。事业单位基本上是聘任制。现在事业单位里面不叫干部了,管理人员叫职员,其他的是专业技术人员。
事业单位实行聘任制制度是既定的方针。但是汪玉凯认为,事业单位改革整体上没有形成一个基本大的框架,没有形成一些比较完整的统一政策。
汪玉凯说,聘任制现在最大的问题就是多数事业单位都流于形式,整体上没有推进。一般事业单位可能有好几种人:一种是计划体制形成的,是固定“铁饭碗”的——所谓“老人老办法,新人新办法”,而且还不断地在新进一些“铁饭碗”的人;还有临时聘任的,就是合同制的;还有临时工那种短期性的。所以聘任制很复杂。
现在实行的事业单位聘任制不是真正意义上的聘任,还不能实现能上能下、能进能出。这种意义上的聘任和企业现在的合同制,是有差异的。现在很多企业改革以后,基本就是把“铁饭碗”都打破了。绝大多数事业单位现在还是“铁饭碗”,但有的是“铁饭碗”,有的是“泥饭碗”,一个单位里可能端好几种“饭碗”,这就是改革的不彻底性。
汪玉凯表示,有些单位既有公务员,又有事业单位编制人员,界线模糊,这样会造成一个单位内部养老情况出现两种格局,会引起社会不稳定。事业单位改革,首先要有一个总体框架,不能多头设置改革方案。然而事业单位改革在方案设计本身出现了非常大的问题,就是多头设置。人力资源和社会保障部从人事制度改革和社会保障这个角度来设置。中编办从行政体制改革、事业单位体制改革来设置。国家发改委体制改革司承担整个体制改革的任务,他们有相当一部分人在研究事业单位改革如何推进。事业单位改革应该首先要有一个总体框架和整体方案统一来制定,不能多头设置。
谈到事业单位的养老问题,汪玉凯认为,事业单位改革问题要慎之又慎,事业单位养老改革问题是目前最大的问题之一。目前,人力资源和社会保障部已经选择了5个省市搞事业单位的养老保障改革试点,就目前来看,这些改革试点受到事业单位的强烈抵制和强烈反弹。要想顺利推行改革,汪玉凯认为,最终是要缩小公务员、事业单位和企业三者之间的待遇差距。
汪玉凯解释说,因为这些改革有参照性,企业和事业单位参照国家公务员就会想到自己职工的养老待遇的不平。如果三者不能联动的话,这种改革制度推行起来是有一定障碍的。
汪玉凯进一步说,当初人事部掌握国家公务员的制度保障、制度设计,事业单位制度保障、制度设计;社会保障部掌管的是企业职工的养老保障制度设计。两个部掌管三种社会养老保险体制的设计,没有找到一种平衡点,没有照顾到社会整体的公平公正。现在组建了人力资源和社会保障部,应把国家公务员的养老保障和事业单位的养老保障,以及企业职工养老保险这三者整体来考虑,整体来谋划,要找到相对能够平衡的点。
说到公平点,汪玉凯举例,在澳门,不管什么人,年龄到了65岁,看病就全部免费,无论机关人员还是事业单位,看病都不要钱了,只要是澳门户口的人,全部是医保。
“解决事业单位和企业的不公平,甚至有人说,压低事业单位的养老待遇和企业找到一种公平。而国家公务员又高高在上,这样可能引起很大的问题。” 汪玉凯认为,随着我们经济社会的发展,人民生活在不断改善,经济发展,管理增强,如果过去制定企业职工的养老保障某些偏低,就应该把企业养老不合理的适当提高,国家公务员和事业单位相对平衡一点。而不是说事业单位往下压,和企业找到平衡,这种结果会使事业单位和企业可能对公务员待遇更有意见。所以最终是要缩小三者之间的差距。
汪玉凯说,需要从整体考虑,把事业单位的养老保障和整个事业单位的人事制度改革、事业单位的法人治理结构改革、事业单位的国有资产管理改革、事业单位内部的运行机制的改革整体进行设计。汪玉凯建议,国家应该成立由涉及到各个部门参加的一个事业单位改革的临时方案设计机构。
“关于设计事业单位整体改革思路,既包括人事,也包括养老、法人治理结构、事业单位国有资产管理,我认为这才是真正需要的。”汪玉凯建议,国家要推进事业单位改革,要化解社会的疑虑,必须组织高层的、跨部门的、权威的事业单位改革的机构技术方案设计、整体推进,这样才有可能整体发展。
谈到今后事业单位改革方向和未来图景,汪玉凯认为,事业单位改革要做好人员分类剥离和相关立法,要建立跨部门的事业单位改革整体方案的组织机构。
第一,分类剥离。首先要解决事业单位的结构问题,不该进入事业单位的机构剥离出去。
第二,进行立法。事业单位最终必然走向立法的轨道。就要通过法律来对事业单位进行有效管理,而不是靠行政权的管理。不能说这届政府这样考虑,下届政府那样考虑。首先要立法,规定包括事业单位法人治理结构、管理体制、人事管理制度、领导体制、养老保险制度,都应该纳入到立法的程序解决,就像《公务员法》一样。将来需要建立一部事业单位管理法,来严格规范事业单位的管理运行。从长远来讲,只有建立有效的法律框架以后,事业单位改革才能在一个大的框架下推进。
第三,当务之急是要建立跨部门的事业单位改革整体方案的设计组织,既有官方的官员,也要大量吸收专家学者的建议,还要利用网络,征求老百姓的意见。智慧在民间、在老百姓、在社会。应该发挥多种渠道,集思广益,形成一个相对比较有共识的事业单位改革方案,在这个基础上推进事业单位改革。
(本刊编辑袁红琴根据6月16日国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯接受人民网专访整理)