论文部分内容阅读
摘 要：随着社会的发展和政治文明的进步，行政立法正朝着专业化、技术化、科学化、民主化的趋势发展着。在行政立法过程中如何协调公众与立法机关的关系，已经成为现代立法所面临的重大问题。加上公众有着越来越强烈的参与要求，从而促成了公众参与行政立法、决策的快速发展。当前我国立法过程中的公众参与，已经取得了很大的成绩，同时也存在着诸多不足。通过与国外立法过程中成熟的公众参与行政立法制度与实践相比较，能够很清楚地发现问题之所在，认清解决不足问题的关键和出路，促使有序的公众参与行政立法向有效的公众参与立法转变。
关键词：公众参与行政立法；缺陷；完善建议
一、公众参与立法的概述
所谓的公众参与立法，就是指公众以影响立法者的选择为目的而采取的直接或间接的行动。立法参与的主体可以是公民个人，也可以是团体，参与的结果可以是有效的也可以是无效的，最终的目的是影响立法利益的权威性分配。
公众参与立法的理论依据：
（1）是直接民主与间接民主的有机契合。在现实生活中，立法机关不能体现民意的情况屡见不鲜。正如密尔所言的：“每个人或任何一个人的权利和利益，只有党有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。”因而，公众参与立法能够使立法活动公之于众，接受人民的监督，吸纳人民的意见，从而实现立法的合法和正统化。
（2）是人民主权理念的必然要求。马克思、恩格斯认为，人民作为社会实践的主题，是社会历史的真正创造者，是推动历史前进的动力，他们应当是国家权力的真正主体。因而，作为国家权力的真正主体，理应有权行使国家主权中的最重要权力。
（3）是实现法治国家的前提条件。合法的立法并不一定符合所有人的意志体现，但应该是所有人参与立法决策过程的结果。因而，让公众参与立法，将其意志通过立法表现出来，才能真正实现良法之治。
二、国外公众参与行政立法制度
1.美国
在实践中，公众参与行政立法过程的主要途径之一就是网络信息系统。即行政立法机关将行政立法草案通告、收集公众评论、建议以及发布正式法案发表在网络上，使得每一部法规或规章出台过程中的全部信息都完整地保存在网络中，公众可以随时检索，最大限度地方便了公众参与行政立法。美国的通告——评议制度是指行政机关必须将拟立法规草案的主要内容公布在联邦登记上，公众提供意见的方式、提供的意见是否被采纳以及采纳的程度都是由行政机关决定，经过一段时间的评议公布在联邦登记上成为正式法规。其中的局限在于公众不能针对不同的意见进行当面质疑和辩论，行政机关可能会得出不正确的结论。
2.日本
公听会用于影响多数人利益的行政立法行为或特定的行政法规行为。由于公听会没有统一的程序规则，对行政机关的自由裁量权也没有加以限制，因此对日本公众而言，公听会的形式意义大于实质意义。日本的咨询程序不同于我国传统意义上专家咨询，它是行政机关向另一行政机关征求意见的程序，咨询机关收集的意见可能更具科学性，同时也降低了公众参与的成本，但是在某种意义上说它缺乏了一种行政立法过程中的民主性，国家权力色彩比较浓重。
三、中国公众参与行政立法制度
1.中国公众参与行政立法制度的缺陷
（1）公众参与的主體不明确。法律、法规、规章对公众参与行政立法的规定带有模糊性，决定权掌握在行政机关的手里。目前我国决策实践中采取的是利害关系人参与的方式，而利害关系人难以全体参与，这就必须产生代表人。有关代表人制度也没有相关的规定，就会出现代表不具有代表性，产生形式主义浓厚的现状，不能真正的反映出公众的真实意思表示。还有专家专制的现象出现，他们通常会以自己的价值判断代替公众的价值判断，专家们可能会以行政官僚利益或垄断组织的利益代替公众利益。
（2）公众参与的方式单一，形式主义严重。目前中国采用的公众参与方式主要有公示、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会和听证，方法简单，形式有限。这些形式使用起来逐渐成了装饰性的形式主义。公众反映最多的是听证会，因为很多听证会连公众做出判断的基本信息都没有披露。公众参与在中国目前尚处于初始阶段，无法达到立法的民主性的目的。
（3）公众参与的意见得不到反馈。现有法律没有建立公众意见反馈机制，完全由行政决策主体决定。如此一来，会导致公众不相信公众参与的效力。对于公众的意见不管采纳与否，都通过电子邮件或其他形式回复直接利益关系人或组织，是值得我们借鉴的。
2.完善中国公众参与行政立法制度的建议
（1）引入立法助理制度。公民的立法参与水平较低，也不能完全理解立法参与的程序，借助于立法助理制度可以强化公民参与的广度和深度。立法助理制度可以解决专家参与地方人大立法的制度化问题，与立法听证制度、论证制度等相互配合。
（2）建立激励制度，给与参与者一些物质或者精神的鼓励。参与者是需要付出一定精力的，尤其对于有见解的公民，有关机构可以对其表示书面的感谢，并可以与其建立起经常的联系，以便在今后的立法工作中主动征求意见。这样可以增强公民参与立法的使命感与荣誉感。
（3）大众传媒应扮演好自己的角色，应形成国家权力机构与公众之间的良性互动。大众传媒有着双重身份，在各方利益中往往会被利益集团所利用，借助公众利益的外衣，为特定的利益集团谋利。
（4）完善专家参与行政决策机制。在发生社会矛盾后利用专家的独立地位和专业知识向公众解答疑惑、化解矛盾。借鉴国外行政决策中专家参与决策的运作模式，从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国行政决策专家咨询论证制度，为专家参与行政决策提供制度化的途径。
参考文献：
[1]孙沙沙.行政过程中的公众参与及其法律完善[D].中共中央党校，2011.6.18
[2]刘妤.论大众传媒在我国公众参与立法中的作用[J].传媒法苑，2011.9（下）
[3]刘婕.行政立法的公众参与机制研究[D].华中师范大学，2006.6.12
[4]姚岳绒.立法过程中公众参与[D].华东政法学院，2003.4.25
关键词：公众参与行政立法；缺陷；完善建议
一、公众参与立法的概述
所谓的公众参与立法，就是指公众以影响立法者的选择为目的而采取的直接或间接的行动。立法参与的主体可以是公民个人，也可以是团体，参与的结果可以是有效的也可以是无效的，最终的目的是影响立法利益的权威性分配。
公众参与立法的理论依据：
（1）是直接民主与间接民主的有机契合。在现实生活中，立法机关不能体现民意的情况屡见不鲜。正如密尔所言的：“每个人或任何一个人的权利和利益，只有党有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。”因而，公众参与立法能够使立法活动公之于众，接受人民的监督，吸纳人民的意见，从而实现立法的合法和正统化。
（2）是人民主权理念的必然要求。马克思、恩格斯认为，人民作为社会实践的主题，是社会历史的真正创造者，是推动历史前进的动力，他们应当是国家权力的真正主体。因而，作为国家权力的真正主体，理应有权行使国家主权中的最重要权力。
（3）是实现法治国家的前提条件。合法的立法并不一定符合所有人的意志体现，但应该是所有人参与立法决策过程的结果。因而，让公众参与立法，将其意志通过立法表现出来，才能真正实现良法之治。
二、国外公众参与行政立法制度
1.美国
在实践中，公众参与行政立法过程的主要途径之一就是网络信息系统。即行政立法机关将行政立法草案通告、收集公众评论、建议以及发布正式法案发表在网络上，使得每一部法规或规章出台过程中的全部信息都完整地保存在网络中，公众可以随时检索，最大限度地方便了公众参与行政立法。美国的通告——评议制度是指行政机关必须将拟立法规草案的主要内容公布在联邦登记上，公众提供意见的方式、提供的意见是否被采纳以及采纳的程度都是由行政机关决定，经过一段时间的评议公布在联邦登记上成为正式法规。其中的局限在于公众不能针对不同的意见进行当面质疑和辩论，行政机关可能会得出不正确的结论。
2.日本
公听会用于影响多数人利益的行政立法行为或特定的行政法规行为。由于公听会没有统一的程序规则，对行政机关的自由裁量权也没有加以限制，因此对日本公众而言，公听会的形式意义大于实质意义。日本的咨询程序不同于我国传统意义上专家咨询，它是行政机关向另一行政机关征求意见的程序，咨询机关收集的意见可能更具科学性，同时也降低了公众参与的成本，但是在某种意义上说它缺乏了一种行政立法过程中的民主性，国家权力色彩比较浓重。
三、中国公众参与行政立法制度
1.中国公众参与行政立法制度的缺陷
（1）公众参与的主體不明确。法律、法规、规章对公众参与行政立法的规定带有模糊性，决定权掌握在行政机关的手里。目前我国决策实践中采取的是利害关系人参与的方式，而利害关系人难以全体参与，这就必须产生代表人。有关代表人制度也没有相关的规定，就会出现代表不具有代表性，产生形式主义浓厚的现状，不能真正的反映出公众的真实意思表示。还有专家专制的现象出现，他们通常会以自己的价值判断代替公众的价值判断，专家们可能会以行政官僚利益或垄断组织的利益代替公众利益。
（2）公众参与的方式单一，形式主义严重。目前中国采用的公众参与方式主要有公示、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会和听证，方法简单，形式有限。这些形式使用起来逐渐成了装饰性的形式主义。公众反映最多的是听证会，因为很多听证会连公众做出判断的基本信息都没有披露。公众参与在中国目前尚处于初始阶段，无法达到立法的民主性的目的。
（3）公众参与的意见得不到反馈。现有法律没有建立公众意见反馈机制，完全由行政决策主体决定。如此一来，会导致公众不相信公众参与的效力。对于公众的意见不管采纳与否，都通过电子邮件或其他形式回复直接利益关系人或组织，是值得我们借鉴的。
2.完善中国公众参与行政立法制度的建议
（1）引入立法助理制度。公民的立法参与水平较低，也不能完全理解立法参与的程序，借助于立法助理制度可以强化公民参与的广度和深度。立法助理制度可以解决专家参与地方人大立法的制度化问题，与立法听证制度、论证制度等相互配合。
（2）建立激励制度，给与参与者一些物质或者精神的鼓励。参与者是需要付出一定精力的，尤其对于有见解的公民，有关机构可以对其表示书面的感谢，并可以与其建立起经常的联系，以便在今后的立法工作中主动征求意见。这样可以增强公民参与立法的使命感与荣誉感。
（3）大众传媒应扮演好自己的角色，应形成国家权力机构与公众之间的良性互动。大众传媒有着双重身份，在各方利益中往往会被利益集团所利用，借助公众利益的外衣，为特定的利益集团谋利。
（4）完善专家参与行政决策机制。在发生社会矛盾后利用专家的独立地位和专业知识向公众解答疑惑、化解矛盾。借鉴国外行政决策中专家参与决策的运作模式，从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国行政决策专家咨询论证制度，为专家参与行政决策提供制度化的途径。
参考文献：
[1]孙沙沙.行政过程中的公众参与及其法律完善[D].中共中央党校，2011.6.18
[2]刘妤.论大众传媒在我国公众参与立法中的作用[J].传媒法苑，2011.9（下）
[3]刘婕.行政立法的公众参与机制研究[D].华中师范大学，2006.6.12
[4]姚岳绒.立法过程中公众参与[D].华东政法学院，2003.4.25