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摘 要：我国地方政府因受分税制改革和GDP绩效考核的影响，具备“经济人”特性，出于对自身利益的追求，会竞相扩大经济领域投资规模;加之公共服务品领域的交易成本高于当期对其投入的收益，在政治周期的影响之下，地方政府会投资于效益最高、见效最快的领域，从而造成公共品和公共服务的供给缺失。
关键词：地方政府投资行为 新制度经济学
新制度主義经济学最早发端于科斯1937年的论文《企业的性质》。科斯从新古典经济学的立场和观点出发，并运用新古典经济学的方法对传统的理论中不考虑交易费用的假定和相关的结论进行了意义深远的修正和说明，说明了企业产生的原因，提出是市场交易成本的存在导致导致代替市场的企业的产生。科斯还对企业和市场最佳规模的确定和界限的区分做出了说明，为以后的新制度经济学奠定了基础。1960年，科斯的论文《社会成本问题》，考察了企业的外部性问题。这两篇文章提出的交易费用、产权界定、企业和市场的最有规模与界限、外部性的解决思路以及这些问题对资源配置效率的影响，都为新制度经济学的产生和形成奠定了至关重要的基础。在中央政府一味倡导惠民生的政策下，地方政府是否将资金积极运用到最有利于民生的公共领域，地方政府的资金投向呈现出怎样的特点，本文试图从新制度经济学的视角找到问题的答案。
1980年的财政体制改革和1994年的分税制改革之后，地方政府始终扮演着双重角色：一方面，地方政府受到中央政府官员考核和任免的影响，对中央政府有强烈的依附性;另一方面，地方政府在改革过程中会结合本地实际，发挥主观能动性，重新解读和调整中央政策，以推动地方经济的发展并从中获利。地方政府扮演双重角色的动因主要归结于产权主体没有获取完整的产权。产权经济学派认为，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权的制度性安排对社会中的个人行为所能够提供的激励作用的大小，积极还是消极。两次财政体制的改革，是两次产权制度的变革，是三十年来财政体制改革中分权化不彻底的结果———地方政府没有完备的权利。拥有相对独立的财政自主权的地方政府出于对权利的争取，会积极累积政治资本及扩张地方财力，不遗余力地扩大投资规模，造成地方政府间的财政竞争，分权改革的不彻底造成地方政府获取到的权利不完整，在这样一种不完备的产权结构下导致地方政府对自身职责认识不清，出现为增长而竞争等一系列与改革初衷相违背的现象。
在我国的财政体制下，地方政府受其自身的利益驱动，具备“经济人”特征，和传统的政治学理论认识不同，政府不会自觉主动地追求公共利益，而是表现为在配置公共资源时追求自身的利益，将公共资源优先配置在能给自身带来更多利益的行业和部门等。财政分权后，地方政府拥有了更多的财政权利，保障了地方政府在财政支出上拥有自由的裁判权，而在现有的官员任免及政绩考核机制的作用下，根据公共选择理论，作为理性的地方“政府经济人”为了追求晋升和谋求个人利益最大化，从而努力符合政绩考核标准。若经济建设支出较公共教育而言更有利于政绩表现，地方政府会为争夺资本展开财政竞争，并且倾向于将财政支出投入经济建设，在财政收入既定的情况下，势必会挤占对公共服务的支出，从而使得公共品供给不足。非经济性公共服务不能在短期内给政府带来直接的好处，加之政府间权责不清及缺乏有力的监督机制的客观事实，使得“政府经济人”不会主动投资公共服务领域，造成公共品供给的缺失。
地方政府是在交易成本理论下的运行主体，地方政府自身的运行以及与外界发生联系时，同样会因为价格机制及等级机制而产生相应的交易成本，地方政府在利益驱使下寻求最佳决策，既要遵循中央政府的决策方针，获取上级的信任，同时又要根据地方的特殊性，发挥主动能动作用，使地方发展得到最大化满足。在决策的过程中所产生的一切费用，构成地方政府的交易成本，地方政府为了使交易成本最小化，从而努力改善政府治理水平，政府治理水平的提高是政府质量的有力保证，政府质量对经济发展起着至关重要的作用。分权下地方政府承担着供给地方公共品及公共服务的主要职责，而提供公共品及公共服务所产生的成本，诸如搜集居民需求信息、筹措公共资金及监督管理公共品及公共服务等成本，都将纳入交易成本中。非经济性公共服务变现为地方政府为提供公共品所产生的成本，为了顺应财政分权改革及地方发展的需要，地方政府会朝着交易成本最小化而不断努力，从而不断提升政府治理水平，改善政府治理结构，而政府治理水平的提高可能改善公共品的供给。
通过本文分析发现财政分权体制下，地方政府出于自身利益的考虑，没有热情提供非经济性公共品。财政分权下，地方政府的财政竞争关系造成了地方政府的投资冲动，且不利于对非经济性公共品供给。首先，我国应着力推进政府职能转变，使地方政府不再从自身利益，而是公共利益出发，真正成为公共部门，实现公共财政。其次，将以GDP增长为考核目标调整为多维目标结构，改善官员考核体系。对地方政府官员的考核，由单一的GDP或人均GDP等反映经济增长的指标转变为经济、社会、环境等多维综合指标，实现协调发展。
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