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[摘 要]电力体制改革是国家经济体制改革的重要内容，与国家经济发展和人们的日常生活密切相关。文章拟从总结和分析电力体制改革取得的成果和存在的问题入手，对新一轮电力改革提出了一些意见和建议。
[关键词]电力体制；改革成果；问题；建议
电力工业是关系国计民生的基础性产业，它不仅是关系国家经济安全的战略大问题，而且与人们的日常生活和社会稳定密切相关。我国高度重视发展电力工业，并取得了举世瞩目的成绩。近年来，随着经济的快速发展，电力的需求量不断扩大，为了适应新形势下经济发展的要求，我国对既有的电力体制进行了一系列改革，来满足经济发展对电力工业的要求，为国民经济的健康快速发展保驾护航。
一、我国电力体制改革的背景和基本状况
20世纪80至90年代，随着改革开放的不断深入，电力短缺成为了制约经济发展的瓶颈。国家有关部门制定了包括电价改革和允许体制外集资办电等政策措施来促进电力工业的发展。这些措施促进了电力工业的迅速发展，初步解决了当时电力短缺的局面。该阶段在业内被称为第一轮电力体制改革。
根据电力事业继续发展的需要，我国于1997年1月成立了国家电力公司。希望通过公司制改革来实现政企分开，打破垄断，引入竞争，从而实现资源的优化配置和建立规范有序的电力市场。随后陆续推出了“政企分开、省为实体、厂网分开、竞价上网”的改革方案，并在一些省市先行试点。
进入2000年之后，社会各界对当时的电力体制问题提出了尖锐批评，引发了要进一步深入推进电力体制改革的公开大讨论。鉴此，国务院要求由国家计委牵头，会同国家经贸委、国家电力公司等部门和单位，成立了电力体制改革领导小组。2002年4月11日，国家计委公布了电力体制改革方案，即大家目前仍在热议的第二轮电力体制改革。这次改革的主要内容是，在发电环节引入竞争机制，首先实现“厂网分开”，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务划分。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的五个全国性的独立发电公司，即华能、大唐、华电、国电和中电投等五个发电集团公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。电网环节分别设立国家电网和南方电网两个公司。另外设立了中国电力工程和中国水电工程两个顾问集团公司，以及中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等四个辅业集团公司。至此，以前大一统的国家电力公司被拆成“5+2+4”的电企新格局，即五个发电集团公司，两个电网公司和四个辅业集团公司。
二、我国电力体制改革的成果和存在的问题
第二轮电力体制改革距今已整整十年了，回顾这十年历程，总体来说，改革的目标和方向是正确的，我国的电力工业在这十年中进入了快速发展通道，迅速改变了长期电力不足的局面。但在具体措施推行的过程中，也出现了较多问题。
（一）十年电力体制改革取得的成果
首先，我国电力工业在这十年中实现了跨越式发展，安全供电能力得到显著增强，解决了困扰多年的持续性、大面积电荒问题。这次电改极大激发了发电行业的活力，增加了它们的投资积极性。
在发电侧，以五大发电集团为首，包括华润电力、神华集团，以及粤电、浙能和鲁能等地方电力公司，为我国装机规模连续实现历史性跨越，迅速扭转“硬缺电”局面做出了巨大贡献。2002年底，我国发电总装机容量为3.57亿千瓦，到2011年底，我国发电总装机达到10.56亿千瓦，首次超过美国（10.3亿千瓦），成为世界第一电力装机大国。
在电网侧，2002年厂网分开后，电网建设投资力度明显增加，电网规模不断扩大，电压等级逐步提升。目前，全国大部分地区已形成了500千伏为主的电网主网架。截至2011年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度达到48万公里，我国的电网规模也跃居到世界第一。
电站装机和电网建设两个方面取得的成绩，为我国发展经济提供了充足和安全的电力，满足了这一时期国民经济与社会发展对于电力工业发展的需求。
其次，电力体制基本上实现了政企分开、厂网分开和主辅分开，电力市场化改革取得了新进展和新突破。在这“三个分开”之中， “厂网分开”的意义最大。以前发电、输电、配电和售电等一系列环节都由国家电力公司一体化运营。这次电改后，尽管电网侧延续了自然垄断的属性，但在发电侧完全形成了国有、地方、集体、民营和外商等投资主体多元化的全方位竞争性格局。在电厂建设、运营管理和并购重组等各个领域都形成了竞争，特别是对前期项目点争抢的竞争尤为激烈。
“主辅分开”也有重要意义，尽管2011年9月四家辅业集团和国家电网、南方电网两家公司所属的省（区、市）勘测设计、施工、修造等企业，重组成中国电力建设集团和中国能源建设集团两家有限公司，有形成新垄断的嫌疑，但从宏观上看，整合后的企业逐步摆脱了对主业的依赖，实现了转型升级，增强了企业的竞争力。
第三，电力结构布局得到优化，技术装备水平大幅提高，“节能减排”取得较大成效。这次电改后，我国水电、风电、核电和太阳能发电等新能源和可再生能源发电项目得到了快速发展。同时，在传统的火电项目上，更加注重发展大容量高效率的超临界或超超临界机组和联合循环机组，强制淘汰能耗高、污染重的小型燃煤机组。2010年，我国清洁能源发电装机容量占总装机容量的比重达到26%，非化石类能源占一次性能源消费比重为8.6%，比2003年提高了2.1个百分点。30万千瓦以上火电机组占比由2005年的47%上升到73%。在“节能减排”方面，仅在“十一五”期间累计关停的小火电机组就达7200万千瓦，相当于一个英国的装机容量。全国火电机组平均供电煤耗在2010年下降到333克标准煤/千瓦时，达到世界先进水平。
第四，发电集团初步实现了战略转型，经营理念由规模思维转向价值思维。面对电改后激烈竞争的市场和严峻的财务状况，发电行业的经营理念已由前几年单纯的规模思维逐步转向价值思维，由硬性发展逐步转向理性发展。坚持推进技术创新和管理变革，深挖内部潜力，向技术和管理要效益，推动企业科学发展。 总之，十年电改取得了重大成果，电力行业得到了快速发展，同时也促进了电力设计、施工、装备以及煤炭、铁路、港口等相关产业的发展。
（二）十年电力体制改革存在的问题
十年电改在取得了令人欣慰的成果的同时，也存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
首先，电网企业独家买卖电的垄断特权，具有排他性的市场控制力。这种特权限制了发电企业和电力用户两个主体进行直接的市场交易，从而造成了发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导给用户，用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业，市场机制不能发挥应有的作用。上网电价和销售电价不能及时调整到位，电价也就不能客观地反映出资源产品的稀缺性和供需关系。这样造成的后果是，一方面，发电企业尤其是火电企业亏损严重、缺乏继续投资的积极性。另一方面，低电价助长了高耗能企业的过度发展，使我国经济社会发展转方式调结构步履艰难。
其次，发电行业的可持续发展能力受到了严重削弱，为新一轮电力短缺留下了隐患。2008年到2011年，电煤价格不断上涨让火电企业的发展步履艰难。五大发电集团的火电企业连续亏损四年，累计亏损高达921亿元人民币。由于火电在五大发电集团所占的比重均达80%左右，受盈利水平差和靠负债发展的影响，资产负债率从2009年开始就一直超过了国资委设置的85%的上限，大大超过了央企平均61.8%的水平，成为了国资委的重点监控对象。改革后的电力行业发电侧“高投资，高负债，高风险，低收益”成了普遍现象。一些外资和民营企业纷纷撤出，火电投资连续六年下降。从长远来看，电力供应有可能由目前的“软缺口”演变为新一轮的“硬缺口”，最终将影响到国民经济的持续稳定快速发展。
第三，电价不能反应出市场的供求关系和对资源配置的引导作用。尽管这次改革推出了统一的标杆电价制度，并在一些地方开始“竞价上网”的改革试点和建立“煤电联动”的价格机制，但由于按零利润原则核定的上网电价致使上网电价先天不足。反映成本高低和供求关系的煤价与电价，上网电价与销售电价之间的传导机制没有理顺。近几年电煤价格不断上涨导致火电企业的生产成本不断攀升，但由于上网电价受到管控，火电企业无法转嫁生产成本上涨带来的压力，导致火电行业陷入了整体性亏损。
显然，上述这些问题都是一些体制性和结构性的问题，需要在下一步的改革中不断突破和创新。
三、对开启新一轮电力体制改革的建议
对于这次电力体制改革，我们既不能否认其取得的成果，也不能回避还要面临的问题。应该及时总结这十年来的经验和成绩，进一步研究深层次的矛盾和问题，找到适合我国国情的改革路径。
第一，取消或弱化电网企业独家买卖电的特权，构筑发电厂商与电力大用户直接交易的平台。电网企业只承担输配电功能并收取相应过网费，将本应由政府行使的电网规划、电力调度、标准制定和并网准入等行政权上收，使电网回归到企业的本来角色，不再承担行政职能，真正按现代企业制度去履行职责。
第二，理顺电价的形成机制，让电价回归它的商品属性，起到对电力投资、供求关系、资源配置和节能减排的引导作用。首先要完善“煤电联动”机制，破解煤电顶牛的僵局，建立市场化的煤炭资源分配机制，把真实的资源价格传导给下游消费者。其次要构建有效竞争的发电市场，使发电企业既能利用规模经济来盈利，又能维持相互之间的有效竞争。再次，要建立独立、公开和受监督的输配电价制度，健全能及时反映煤价、上网电价与销售电价的传导机制，形成多买多卖的电力市场化格局。最后，政府部门应做好顶层设计，依靠综合配套措施来管理电力企业，加强对电价的管制。
第三，适时推行电力调度独立，输配分离，配售分开等改革措施，进一步挖掘电网企业降本增效的潜力。
四、结语
对目前电力体制进行更深层次的改革是社会发展的必然趋势，但鉴于电力市场运作的独特性和复杂性，政府官员、专家学者，以及业内人士都还处在一个探索完善的过程中，见仁见智的观点很多，但都还未形成定论。由于笔者对电力系统调度和运行等专业知识的缺乏，本文还有许多不够深入的地方，将在以后工作和学习中继续探索。
[参考文献]
[1]梁明海.电力体制改革中施工企业面临的机遇与挑战[J].电力建设. 2003（06）
[2]任崇明，李德.电力施工企业建立现代企业制度思考[J].中国电力企业管理. 1996（05）
[3]卓明，陈宝华.电力施工企业要面向市场[J].科技经济市场，2006（02）.
[作者简介]廖志勇（1975—），男，四川中江人，东方电气股份有限公司，经济师。
[关键词]电力体制；改革成果；问题；建议
电力工业是关系国计民生的基础性产业，它不仅是关系国家经济安全的战略大问题，而且与人们的日常生活和社会稳定密切相关。我国高度重视发展电力工业，并取得了举世瞩目的成绩。近年来，随着经济的快速发展，电力的需求量不断扩大，为了适应新形势下经济发展的要求，我国对既有的电力体制进行了一系列改革，来满足经济发展对电力工业的要求，为国民经济的健康快速发展保驾护航。
一、我国电力体制改革的背景和基本状况
20世纪80至90年代，随着改革开放的不断深入，电力短缺成为了制约经济发展的瓶颈。国家有关部门制定了包括电价改革和允许体制外集资办电等政策措施来促进电力工业的发展。这些措施促进了电力工业的迅速发展，初步解决了当时电力短缺的局面。该阶段在业内被称为第一轮电力体制改革。
根据电力事业继续发展的需要，我国于1997年1月成立了国家电力公司。希望通过公司制改革来实现政企分开，打破垄断，引入竞争，从而实现资源的优化配置和建立规范有序的电力市场。随后陆续推出了“政企分开、省为实体、厂网分开、竞价上网”的改革方案，并在一些省市先行试点。
进入2000年之后，社会各界对当时的电力体制问题提出了尖锐批评，引发了要进一步深入推进电力体制改革的公开大讨论。鉴此，国务院要求由国家计委牵头，会同国家经贸委、国家电力公司等部门和单位，成立了电力体制改革领导小组。2002年4月11日，国家计委公布了电力体制改革方案，即大家目前仍在热议的第二轮电力体制改革。这次改革的主要内容是，在发电环节引入竞争机制，首先实现“厂网分开”，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务划分。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的五个全国性的独立发电公司，即华能、大唐、华电、国电和中电投等五个发电集团公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。电网环节分别设立国家电网和南方电网两个公司。另外设立了中国电力工程和中国水电工程两个顾问集团公司，以及中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等四个辅业集团公司。至此，以前大一统的国家电力公司被拆成“5+2+4”的电企新格局，即五个发电集团公司，两个电网公司和四个辅业集团公司。
二、我国电力体制改革的成果和存在的问题
第二轮电力体制改革距今已整整十年了，回顾这十年历程，总体来说，改革的目标和方向是正确的，我国的电力工业在这十年中进入了快速发展通道，迅速改变了长期电力不足的局面。但在具体措施推行的过程中，也出现了较多问题。
（一）十年电力体制改革取得的成果
首先，我国电力工业在这十年中实现了跨越式发展，安全供电能力得到显著增强，解决了困扰多年的持续性、大面积电荒问题。这次电改极大激发了发电行业的活力，增加了它们的投资积极性。
在发电侧，以五大发电集团为首，包括华润电力、神华集团，以及粤电、浙能和鲁能等地方电力公司，为我国装机规模连续实现历史性跨越，迅速扭转“硬缺电”局面做出了巨大贡献。2002年底，我国发电总装机容量为3.57亿千瓦，到2011年底，我国发电总装机达到10.56亿千瓦，首次超过美国（10.3亿千瓦），成为世界第一电力装机大国。
在电网侧，2002年厂网分开后，电网建设投资力度明显增加，电网规模不断扩大，电压等级逐步提升。目前，全国大部分地区已形成了500千伏为主的电网主网架。截至2011年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度达到48万公里，我国的电网规模也跃居到世界第一。
电站装机和电网建设两个方面取得的成绩，为我国发展经济提供了充足和安全的电力，满足了这一时期国民经济与社会发展对于电力工业发展的需求。
其次，电力体制基本上实现了政企分开、厂网分开和主辅分开，电力市场化改革取得了新进展和新突破。在这“三个分开”之中， “厂网分开”的意义最大。以前发电、输电、配电和售电等一系列环节都由国家电力公司一体化运营。这次电改后，尽管电网侧延续了自然垄断的属性，但在发电侧完全形成了国有、地方、集体、民营和外商等投资主体多元化的全方位竞争性格局。在电厂建设、运营管理和并购重组等各个领域都形成了竞争，特别是对前期项目点争抢的竞争尤为激烈。
“主辅分开”也有重要意义，尽管2011年9月四家辅业集团和国家电网、南方电网两家公司所属的省（区、市）勘测设计、施工、修造等企业，重组成中国电力建设集团和中国能源建设集团两家有限公司，有形成新垄断的嫌疑，但从宏观上看，整合后的企业逐步摆脱了对主业的依赖，实现了转型升级，增强了企业的竞争力。
第三，电力结构布局得到优化，技术装备水平大幅提高，“节能减排”取得较大成效。这次电改后，我国水电、风电、核电和太阳能发电等新能源和可再生能源发电项目得到了快速发展。同时，在传统的火电项目上，更加注重发展大容量高效率的超临界或超超临界机组和联合循环机组，强制淘汰能耗高、污染重的小型燃煤机组。2010年，我国清洁能源发电装机容量占总装机容量的比重达到26%，非化石类能源占一次性能源消费比重为8.6%，比2003年提高了2.1个百分点。30万千瓦以上火电机组占比由2005年的47%上升到73%。在“节能减排”方面，仅在“十一五”期间累计关停的小火电机组就达7200万千瓦，相当于一个英国的装机容量。全国火电机组平均供电煤耗在2010年下降到333克标准煤/千瓦时，达到世界先进水平。
第四，发电集团初步实现了战略转型，经营理念由规模思维转向价值思维。面对电改后激烈竞争的市场和严峻的财务状况，发电行业的经营理念已由前几年单纯的规模思维逐步转向价值思维，由硬性发展逐步转向理性发展。坚持推进技术创新和管理变革，深挖内部潜力，向技术和管理要效益，推动企业科学发展。 总之，十年电改取得了重大成果，电力行业得到了快速发展，同时也促进了电力设计、施工、装备以及煤炭、铁路、港口等相关产业的发展。
（二）十年电力体制改革存在的问题
十年电改在取得了令人欣慰的成果的同时，也存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
首先，电网企业独家买卖电的垄断特权，具有排他性的市场控制力。这种特权限制了发电企业和电力用户两个主体进行直接的市场交易，从而造成了发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导给用户，用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业，市场机制不能发挥应有的作用。上网电价和销售电价不能及时调整到位，电价也就不能客观地反映出资源产品的稀缺性和供需关系。这样造成的后果是，一方面，发电企业尤其是火电企业亏损严重、缺乏继续投资的积极性。另一方面，低电价助长了高耗能企业的过度发展，使我国经济社会发展转方式调结构步履艰难。
其次，发电行业的可持续发展能力受到了严重削弱，为新一轮电力短缺留下了隐患。2008年到2011年，电煤价格不断上涨让火电企业的发展步履艰难。五大发电集团的火电企业连续亏损四年，累计亏损高达921亿元人民币。由于火电在五大发电集团所占的比重均达80%左右，受盈利水平差和靠负债发展的影响，资产负债率从2009年开始就一直超过了国资委设置的85%的上限，大大超过了央企平均61.8%的水平，成为了国资委的重点监控对象。改革后的电力行业发电侧“高投资，高负债，高风险，低收益”成了普遍现象。一些外资和民营企业纷纷撤出，火电投资连续六年下降。从长远来看，电力供应有可能由目前的“软缺口”演变为新一轮的“硬缺口”，最终将影响到国民经济的持续稳定快速发展。
第三，电价不能反应出市场的供求关系和对资源配置的引导作用。尽管这次改革推出了统一的标杆电价制度，并在一些地方开始“竞价上网”的改革试点和建立“煤电联动”的价格机制，但由于按零利润原则核定的上网电价致使上网电价先天不足。反映成本高低和供求关系的煤价与电价，上网电价与销售电价之间的传导机制没有理顺。近几年电煤价格不断上涨导致火电企业的生产成本不断攀升，但由于上网电价受到管控，火电企业无法转嫁生产成本上涨带来的压力，导致火电行业陷入了整体性亏损。
显然，上述这些问题都是一些体制性和结构性的问题，需要在下一步的改革中不断突破和创新。
三、对开启新一轮电力体制改革的建议
对于这次电力体制改革，我们既不能否认其取得的成果，也不能回避还要面临的问题。应该及时总结这十年来的经验和成绩，进一步研究深层次的矛盾和问题，找到适合我国国情的改革路径。
第一，取消或弱化电网企业独家买卖电的特权，构筑发电厂商与电力大用户直接交易的平台。电网企业只承担输配电功能并收取相应过网费，将本应由政府行使的电网规划、电力调度、标准制定和并网准入等行政权上收，使电网回归到企业的本来角色，不再承担行政职能，真正按现代企业制度去履行职责。
第二，理顺电价的形成机制，让电价回归它的商品属性，起到对电力投资、供求关系、资源配置和节能减排的引导作用。首先要完善“煤电联动”机制，破解煤电顶牛的僵局，建立市场化的煤炭资源分配机制，把真实的资源价格传导给下游消费者。其次要构建有效竞争的发电市场，使发电企业既能利用规模经济来盈利，又能维持相互之间的有效竞争。再次，要建立独立、公开和受监督的输配电价制度，健全能及时反映煤价、上网电价与销售电价的传导机制，形成多买多卖的电力市场化格局。最后，政府部门应做好顶层设计，依靠综合配套措施来管理电力企业，加强对电价的管制。
第三，适时推行电力调度独立，输配分离，配售分开等改革措施，进一步挖掘电网企业降本增效的潜力。
四、结语
对目前电力体制进行更深层次的改革是社会发展的必然趋势，但鉴于电力市场运作的独特性和复杂性，政府官员、专家学者，以及业内人士都还处在一个探索完善的过程中，见仁见智的观点很多，但都还未形成定论。由于笔者对电力系统调度和运行等专业知识的缺乏，本文还有许多不够深入的地方，将在以后工作和学习中继续探索。
[参考文献]
[1]梁明海.电力体制改革中施工企业面临的机遇与挑战[J].电力建设. 2003（06）
[2]任崇明，李德.电力施工企业建立现代企业制度思考[J].中国电力企业管理. 1996（05）
[3]卓明，陈宝华.电力施工企业要面向市场[J].科技经济市场，2006（02）.
[作者简介]廖志勇（1975—），男，四川中江人，东方电气股份有限公司，经济师。