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摘要预防职务犯罪工作从分散到集中,从局部预防到全面预防,所取得的成绩是有目共睹的。但当前职务犯罪案件仍然层出不穷,预防职务犯罪工作遇到了新问题:预防职务犯罪工作如何向纵深发展。本文通过分析问题的原因,集思广益,找出对策,以求达到把预防职务犯罪工作推向深入的目的。
关键词职务犯罪预防 局部预防 全面预防
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-029-02
一、预防职务犯罪存在的问题和原因
预防职务犯罪工作在全国已经开展了十几年,从开始的个案预防到后来的系统预防,从早期的检察机关部门搞预防到现在的在各级党委领导下的社会大预防。预防职务犯罪工作所取得的成绩是斐然的,也是卓有成效的。但是与此同时我们应该清醒地看到,目前查办职务犯罪案件的任务仍然艰巨,预防职务犯罪工作开展的力度和深度是不够的,出现这种现象的原因主要有:
第一,我国现在正处于社会主义的初级阶段,由于各个地方的经济发展不平衡和人们思想观念认识的差异等等,造成了预防职务犯罪工作开展的难以深入。进入了新世纪,我国社会和经济有了很大的发展,开始向全面小康迈进。在这一时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,但社会发展无不呈现出一系列社会主义初级阶段这一阶段性的特征。正如胡锦涛总书记在十七大报告中指出的那样:“全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,旗帜鲜明地反对腐败。”职务犯罪是最严重的腐败现象之一,在现阶段正是计划经济与市场经济交替时期,这两种体制所包含的腐败机会在我国大量存在,仅仅是发现和清除这些腐败机会就需要一个较长的过程,更何况腐败分子十分善于制造腐败机会。因此,现阶段查办职务犯罪案件的长期性和复杂性决定了其任务的艰巨性。
第二,没有真正形成由上而下的预防职务犯罪网络体系及与其相配套的制度和措施。虽然,至今为止在我国很多地方都建立起各级党委领导下的预防职务犯罪的体系。但是,面对当前仍然严峻的反腐败形势,这些体系能否真正发挥作用并规范运作和长期正常运作,使人们产生了质疑。胡锦涛总书记指出:“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。严格执行党风廉政建设责任制。坚持深化改革和创新体制,加强廉政文化建设,形成拒腐防变教育长效机制,反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”因此,在查办职务犯罪案件的同时,如果没有真正建立起由上而下的预防职务犯罪的体系和与其相对应措施和制度,或是建立了但名不副实,没有真正发挥其作用,预防职务犯罪的工作就很难深入持久地开展下去。
第三,预防职务犯罪工作至今还没有提升到国家的立法层面。目前开展预防职务犯罪工作有三个特点:(1)以道德教育为核心。即把重心和精力放在教育公职人员应当知法守法等道德教育上。而事实证明,道德教育在蔓延的职务犯罪面前是极为苍白无力,因为对于一个充满欲利的现实人来说,违反道德所要承受的社会成本是极低的,可以说是忽略不计。(2)预防措施的非强制性。即检察机关到有关单位开展预防工作及采取的预防措施均以有关单位的自愿接收或者非强制性为原则。如有作奸犯科倾向者或已经作案但尚未被发现者(特别是他们是手握重权的人),他们对预防工作的开展只会表面欢迎,内心却极力反对,结果是敷衍了事。(3)救济手段的缺乏性。即检察机关发送检察建议要求有关单位及时回复或整改,接受建议单位拒绝回复或消极整改,检察机关也没有有效的应对手段。由此可见,有权力才有义务。如果在法律上没有赋予预防职务犯罪组织者和实施者的权限,没有规定其未履行预防职务犯罪职责的法律责任等等,预防职务犯罪工作就没有可操作性和强制性,就没有约束力,更谈不上预防职务犯罪工作的主动性和深入性。
二、完善预防职务犯罪工作的对策建议
基于上述原因,我们应该结合我国的实际情况,在现有的预防职务犯罪工作的基础上,总结经验,理清思路,以科学发展观为导向,努力探索预防职务犯罪工作的新路径,进一步推进和完善预防职务犯罪工作。笔者提出如下建议:
第一,建立健全由上而下的预防职务犯罪网络体系和与其相配套的措施和制度。首先,要建立预防职务犯罪工作的领导体系。就是以党委第一把手为组长,同级检察院检察长为副组长,由党委统一领导下的预防工作领導小组。下设以检察机关预防部门人员为主的办公室。办公室下设宣教组、职务犯罪研究小组等。领导体系要分工明确,理顺职能,定期召开会议,协作成员一把手参加预防工作会议并持之以恒。其次,要建立预防职务犯罪工作协作体系。以职务犯罪易发单位为主和同一党委领导下的其他单位为辅的协助网成员参加的体系。同时要科学、合理、完善制定如联络员联系制度、重大信息定期交流制度等,使预防制度要有充实的持久力,充实的创新力和充实的强制力。再次,以多种形式开展宣传教育预防,以增强廉政教育内容的系统性、基本性,增强廉政教育的动态性、针对性,增强廉政教育的定期性、经常性,增强廉政教育的互动性、开放性。针对不同行业特点开展系统预防;针对重大项目、重点人员、重点部门开展专项预防或者同步预防,有条件的地区可利用网络开展网络预防;构建预防信息库:设置职务犯罪案件信息系统、职务犯罪预防信息系统、行业部门规章信息系统、职务犯罪社会信息系统、职务犯罪综合分析系统等等。检察机关要加强与纪检监察、政法(下转第47页)(上接第29页)部门、行政执法机关、行业主管部门以及法律界、教育界、经济界、理论界、科学界等广泛联系与合作,充分运用社会资源共同开展预防职务犯罪工作,逐步建立和完善检察机关预防和社会预防相结合的预防职务犯罪工作机制,形成具有组织功能、教育功能、宣传功能、咨询服务功能的预防职务犯罪工作网络体系。
第二,从根本上加快预防职务犯罪的国家立法工作。首先,通过立法确定预防职务犯罪工作的性质和任务,明确预防职务犯罪工作的责任主体、职责及相互关系;赋予预防职务犯罪组织者和实施者的权限,规定未履行预防职务犯罪职责的法律责任等等。特别是要赋予预防职务犯罪机构充分的权力,比如对有关单位开展预防职务犯罪的工作情况进行检查、询问、调阅有关文件资料的权力;对预防职务犯罪措施不力,存在职务犯罪隐患的单位发出限期整改的建议权;对不认真履行预防职务犯罪职责或不接受整改建议而发生职务犯罪的单位及其负责人予以处罚以至追究刑事责任的权力。只有权责明确,预防职务犯罪工作才能具有较强的可操作性和强制性。其次,通过立法明确权责,增强预防职务犯罪工作的主动性。预防工作除了做好廉政宣传教育、个案分析等工作外,可以以预防职务犯罪网络为平台,以成员单位为试点,主动开展工作制度和工作流程的“预防性审查”。积极参与到本地区有重大影响的或者投资巨大的公共工程的运作中去,进行实时“预防性监督”。此外,可以分行业分领域总结归纳易发、常发职务犯罪的环节并提出“预防性建议”,汇编成册后广泛宣传。再次,通过立法明确权责,增强预防职务犯罪工作的深入性。预防职务犯罪工作不能停留在召开会议、走访、举办研讨会等活动的层面上,要积极创造条件参与到行政审批、政府采购、招投标等改革中去。从不同系统、不同行业、不同岗位的特点出发,积极探索实施有效监督制约的途径和办法,实现从“个案预防”、向“行业预防”和“专业预防”的推进。只有通过立法明确权责,检察机关开展预防职务犯罪工作才更加理直气壮、更加名正言顺。
第三,建立健全以预防部门为主各部门为辅的检察机关预防职务犯罪工作体系。面对现今的反腐重任,预防职务犯罪工作仅靠预防部门几个人去做是远远不够的。因此,要整合各方力量和资源,以预防部门为主力军,其他部门为辅助力量,充分发挥各部门的职能作用,开展预防职务犯罪工作。首先,预防部门要与各个部门明确职责,把准“角色定位”,预防部门对各个部门预防工作任务进行组织、协调、督促检查,各个部门在预防工作上要按照分工,依托办案深入抓好各项制度和措施的贯彻落实,自觉接受预防部门的检查指导。预防部门要全面掌握情况,加强对策研究,及时推广经验,为党委、党组当好参谋,做好保障服务工作。其次,各个部门要结合各自业务范围开展预防宣传教育、咨询服务等工作。在办理案件或行使法律监督职能过程中,要根据每一案件的具体情况,采取不同的方法,做好每一案件的同步预防工作。始终坚持把各个部门的职能作用贯穿于预防工作的全过程。本着对辖区单位负责,对案件当事人负责的态度,开展预防工作。结合办案对重点人财进行预防,结合案情对重点部门搞好预防,主动参与对重点工程搞好预防。促进辖区单位预防职务犯罪工作由以往的“被动接受预防”向“主动要求预防”的转变。
关键词职务犯罪预防 局部预防 全面预防
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-029-02
一、预防职务犯罪存在的问题和原因
预防职务犯罪工作在全国已经开展了十几年,从开始的个案预防到后来的系统预防,从早期的检察机关部门搞预防到现在的在各级党委领导下的社会大预防。预防职务犯罪工作所取得的成绩是斐然的,也是卓有成效的。但是与此同时我们应该清醒地看到,目前查办职务犯罪案件的任务仍然艰巨,预防职务犯罪工作开展的力度和深度是不够的,出现这种现象的原因主要有:
第一,我国现在正处于社会主义的初级阶段,由于各个地方的经济发展不平衡和人们思想观念认识的差异等等,造成了预防职务犯罪工作开展的难以深入。进入了新世纪,我国社会和经济有了很大的发展,开始向全面小康迈进。在这一时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,但社会发展无不呈现出一系列社会主义初级阶段这一阶段性的特征。正如胡锦涛总书记在十七大报告中指出的那样:“全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,旗帜鲜明地反对腐败。”职务犯罪是最严重的腐败现象之一,在现阶段正是计划经济与市场经济交替时期,这两种体制所包含的腐败机会在我国大量存在,仅仅是发现和清除这些腐败机会就需要一个较长的过程,更何况腐败分子十分善于制造腐败机会。因此,现阶段查办职务犯罪案件的长期性和复杂性决定了其任务的艰巨性。
第二,没有真正形成由上而下的预防职务犯罪网络体系及与其相配套的制度和措施。虽然,至今为止在我国很多地方都建立起各级党委领导下的预防职务犯罪的体系。但是,面对当前仍然严峻的反腐败形势,这些体系能否真正发挥作用并规范运作和长期正常运作,使人们产生了质疑。胡锦涛总书记指出:“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。严格执行党风廉政建设责任制。坚持深化改革和创新体制,加强廉政文化建设,形成拒腐防变教育长效机制,反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”因此,在查办职务犯罪案件的同时,如果没有真正建立起由上而下的预防职务犯罪的体系和与其相对应措施和制度,或是建立了但名不副实,没有真正发挥其作用,预防职务犯罪的工作就很难深入持久地开展下去。
第三,预防职务犯罪工作至今还没有提升到国家的立法层面。目前开展预防职务犯罪工作有三个特点:(1)以道德教育为核心。即把重心和精力放在教育公职人员应当知法守法等道德教育上。而事实证明,道德教育在蔓延的职务犯罪面前是极为苍白无力,因为对于一个充满欲利的现实人来说,违反道德所要承受的社会成本是极低的,可以说是忽略不计。(2)预防措施的非强制性。即检察机关到有关单位开展预防工作及采取的预防措施均以有关单位的自愿接收或者非强制性为原则。如有作奸犯科倾向者或已经作案但尚未被发现者(特别是他们是手握重权的人),他们对预防工作的开展只会表面欢迎,内心却极力反对,结果是敷衍了事。(3)救济手段的缺乏性。即检察机关发送检察建议要求有关单位及时回复或整改,接受建议单位拒绝回复或消极整改,检察机关也没有有效的应对手段。由此可见,有权力才有义务。如果在法律上没有赋予预防职务犯罪组织者和实施者的权限,没有规定其未履行预防职务犯罪职责的法律责任等等,预防职务犯罪工作就没有可操作性和强制性,就没有约束力,更谈不上预防职务犯罪工作的主动性和深入性。
二、完善预防职务犯罪工作的对策建议
基于上述原因,我们应该结合我国的实际情况,在现有的预防职务犯罪工作的基础上,总结经验,理清思路,以科学发展观为导向,努力探索预防职务犯罪工作的新路径,进一步推进和完善预防职务犯罪工作。笔者提出如下建议:
第一,建立健全由上而下的预防职务犯罪网络体系和与其相配套的措施和制度。首先,要建立预防职务犯罪工作的领导体系。就是以党委第一把手为组长,同级检察院检察长为副组长,由党委统一领导下的预防工作领導小组。下设以检察机关预防部门人员为主的办公室。办公室下设宣教组、职务犯罪研究小组等。领导体系要分工明确,理顺职能,定期召开会议,协作成员一把手参加预防工作会议并持之以恒。其次,要建立预防职务犯罪工作协作体系。以职务犯罪易发单位为主和同一党委领导下的其他单位为辅的协助网成员参加的体系。同时要科学、合理、完善制定如联络员联系制度、重大信息定期交流制度等,使预防制度要有充实的持久力,充实的创新力和充实的强制力。再次,以多种形式开展宣传教育预防,以增强廉政教育内容的系统性、基本性,增强廉政教育的动态性、针对性,增强廉政教育的定期性、经常性,增强廉政教育的互动性、开放性。针对不同行业特点开展系统预防;针对重大项目、重点人员、重点部门开展专项预防或者同步预防,有条件的地区可利用网络开展网络预防;构建预防信息库:设置职务犯罪案件信息系统、职务犯罪预防信息系统、行业部门规章信息系统、职务犯罪社会信息系统、职务犯罪综合分析系统等等。检察机关要加强与纪检监察、政法(下转第47页)(上接第29页)部门、行政执法机关、行业主管部门以及法律界、教育界、经济界、理论界、科学界等广泛联系与合作,充分运用社会资源共同开展预防职务犯罪工作,逐步建立和完善检察机关预防和社会预防相结合的预防职务犯罪工作机制,形成具有组织功能、教育功能、宣传功能、咨询服务功能的预防职务犯罪工作网络体系。
第二,从根本上加快预防职务犯罪的国家立法工作。首先,通过立法确定预防职务犯罪工作的性质和任务,明确预防职务犯罪工作的责任主体、职责及相互关系;赋予预防职务犯罪组织者和实施者的权限,规定未履行预防职务犯罪职责的法律责任等等。特别是要赋予预防职务犯罪机构充分的权力,比如对有关单位开展预防职务犯罪的工作情况进行检查、询问、调阅有关文件资料的权力;对预防职务犯罪措施不力,存在职务犯罪隐患的单位发出限期整改的建议权;对不认真履行预防职务犯罪职责或不接受整改建议而发生职务犯罪的单位及其负责人予以处罚以至追究刑事责任的权力。只有权责明确,预防职务犯罪工作才能具有较强的可操作性和强制性。其次,通过立法明确权责,增强预防职务犯罪工作的主动性。预防工作除了做好廉政宣传教育、个案分析等工作外,可以以预防职务犯罪网络为平台,以成员单位为试点,主动开展工作制度和工作流程的“预防性审查”。积极参与到本地区有重大影响的或者投资巨大的公共工程的运作中去,进行实时“预防性监督”。此外,可以分行业分领域总结归纳易发、常发职务犯罪的环节并提出“预防性建议”,汇编成册后广泛宣传。再次,通过立法明确权责,增强预防职务犯罪工作的深入性。预防职务犯罪工作不能停留在召开会议、走访、举办研讨会等活动的层面上,要积极创造条件参与到行政审批、政府采购、招投标等改革中去。从不同系统、不同行业、不同岗位的特点出发,积极探索实施有效监督制约的途径和办法,实现从“个案预防”、向“行业预防”和“专业预防”的推进。只有通过立法明确权责,检察机关开展预防职务犯罪工作才更加理直气壮、更加名正言顺。
第三,建立健全以预防部门为主各部门为辅的检察机关预防职务犯罪工作体系。面对现今的反腐重任,预防职务犯罪工作仅靠预防部门几个人去做是远远不够的。因此,要整合各方力量和资源,以预防部门为主力军,其他部门为辅助力量,充分发挥各部门的职能作用,开展预防职务犯罪工作。首先,预防部门要与各个部门明确职责,把准“角色定位”,预防部门对各个部门预防工作任务进行组织、协调、督促检查,各个部门在预防工作上要按照分工,依托办案深入抓好各项制度和措施的贯彻落实,自觉接受预防部门的检查指导。预防部门要全面掌握情况,加强对策研究,及时推广经验,为党委、党组当好参谋,做好保障服务工作。其次,各个部门要结合各自业务范围开展预防宣传教育、咨询服务等工作。在办理案件或行使法律监督职能过程中,要根据每一案件的具体情况,采取不同的方法,做好每一案件的同步预防工作。始终坚持把各个部门的职能作用贯穿于预防工作的全过程。本着对辖区单位负责,对案件当事人负责的态度,开展预防工作。结合办案对重点人财进行预防,结合案情对重点部门搞好预防,主动参与对重点工程搞好预防。促进辖区单位预防职务犯罪工作由以往的“被动接受预防”向“主动要求预防”的转变。