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2月26日，俄罗斯出台新法案，规定对于侵犯俄罗斯领空的民航客机，俄罗斯武装部队只有在特殊情况和确认机舱内没有乘客或人质的情况下才有权将其击落。据悉，该规定依据最新出台的《保护俄罗斯边界武器装备使用制度》制定，现已经俄联邦政府批准并在法律文件官网上发布。俄罗斯的这则新法规在今年1月伊朗击落乌克兰民航飞机事件发生后不久颁布，使得对在复杂变化的国际形势中如何保障民航机安全问题的讨论上升到了一个新的高度。
领空安全与民航机安全之间存在矛盾
第二次世界大战后，随着航空技术、民航产业以及经济全球化浪潮的发展，越来越多的民航飞机开始穿梭于各国领空，也由此带来了一出出民航机被军队击落导致眾多平民伤亡的惨剧。这其中比较知名的有：1983年苏军击落偏离北美航线误入苏联领空的韩国大韩航空007号航班事件（机上269人全部死亡）、1988年伊朗民航客机飞经波斯湾上空交战区域被美国巡洋舰击落事件（机上290人全部死亡）、2014年7月马来西亚航空公司MH17客机在乌克兰上空被导弹击坠事件（机上298人全部死亡），以及1月初发生在伊朗德黑兰附近的伊军发射导弹误击乌克兰客机事件（机上176人全部死亡），等等。此类惨剧每发生一次，都会引发国际社会的关注和讨论，而讨论的焦点性问题是国家主权、安全和个人生命权哪个更重要。基于人道主义的原则，主权国家无视乘客生命击落民航飞机的行为当然难以被接受。当年苏联以捍卫领空主权为由把韩国民航机当作间谍飞机予以击落的事件曾在全世界引起公愤，直接导致了《国际民用航空公约》第三条的修正，从此国际社会有了相关国际法的明文依据：“不得对飞行中的民用航空器使用武器，如予拦截，必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全”。
但在现实中，民航却又并非完全“无辜”，航空技术的普及让民用航空器或被滥用于贩毒、走私、偷渡、海盗等刑事犯罪，或被滥用于军事侦察，或被劫持用作大规模杀伤性武器，对国家和人民生命财产安全构成直接威胁。9.11事件是最好的例子，恐怖分子通过劫持四架民航造成触目惊心的破坏。还有为所谓国家目标、国家利益蓄谋放置炸弹炸毁民航机的恶性事件，比如1987年11月大韩航空858号班机在自迪拜飞往曼谷途中被炸毁，1988年12月泛美航空PA103航班在英国洛克比镇上空被炸毁。由此带来的疑问是，如果一架嫌疑飞机正飞行在或正飞往国家安全敏感区域，并且对相关国家的命令和询问置若罔闻，而相关国在按照《国际民航公约》中“不危及航空器内人员的生命和航空器的安全”就无法有效拦截的情况下，该如何处理呢？飞机难道能像公路上的超速汽车那样被“逼停”吗？
其实在极端情况下为反恐或传统国家安全目的而击落民用航空器的先例早就存在。2001年5月24日，黎巴嫩一名飞行驾校的学生偷了一架塞斯纳152型飞机升空，不仅飞经黎巴嫩军事禁区，还飞入以色列领空。以色列当时正在举行从南黎巴嫩撤军的周年庆祝活动，本来就对可能遭受恐袭绷紧了神经，发现入侵飞机后立即派出战斗机和直升机进行跟踪并反复与之通话，后来在侵入飞机拒绝作答的情况下进行了警告性射击，又过了几分钟由于侵入机飞近人口稠密地区，不得已将其击落。事后，以色列得到了国际社会的理解，没有受到任何责难。
9.11事件后，美国、欧盟绝大多数成员和俄罗斯、印度等国纷纷明令允许击落被恐怖分子劫持的民航机。英国在主办伦敦奥运会期间，也曾为保障赛事安全临时出台法规，允许在飞机被确认劫持的情况，即便机上有无辜乘客也可击落。显而易见，此类做法在尽可能保障地面人员安全的同时，却把空中乘客至于危险境地，如何平衡成了难题。
俄罗斯的作法可以提供参考
由于缺乏完善的国际法规，各国在面对民航入侵事件时都很头疼，也有不同的处理方式。俄罗斯作为幅员辽阔的大国和冷战中的一极，其领空被他国民用航空器有意无意地“侵犯”并不令人感到奇怪。除了前述韩国客机偏离航线进入苏联领空事件外，另一个著名案例是1987年5月28日，也即全苏边防军日当天，一名19岁的联邦德国青年驾驶一架轻型单引擎运动飞机从芬兰起飞，以低空飞行姿态骗过严密的苏联空防体系，成功降落在莫斯科红场上。这一事件令苏联大丢颜面，也引发了苏联空军高层大洗牌。
经多年实践，俄罗斯在积累了很多经验，确立了相关防范和处理机制。和现在网传的“战斗民族”“北极熊”风格不同，1983年击落韩国客机的事件发生后，苏联（俄罗斯）对于该类事件变得非常小心谨慎，1994年版的俄联邦政府相关决议规定，如果得知侵犯领空的飞机上载有乘客，禁止开火击落。但是，随着俄国内反恐形势趋于严峻，该规定让俄罗斯过于束手束脚，并与2006年制定并实行至今的《俄罗斯反恐怖主义法》有冲突——俄反恐法第七条规定，位于俄联邦空域内的任何民用飞机，如不遵守飞行规定，不服从降落要求，或擅自改变飞行路线，其行为有可能造成人员大量死亡或生态灾难，则可将其击落。
为了解决这一矛盾，2019年初俄国防部制定了《保卫俄罗斯联邦空界时使用武器装备的程序》政府决议草案，其具体规定如下：如果入侵的民用客机和军用运输机机组人员拒绝执行无线电和视觉指令，应首先尝试将其驱逐出俄空域或迫降至机场。如果入侵者继续飞行，空天军飞机应进行伴飞，将其引导至可实施拦截区域。此时，首先通过视觉手段和无线电频道发出如拒不服从指令将对其开火摧毁的警告。在实施攻击前，装备机炮的飞机和直升机最后一次提出严正警告。如入侵飞机仍不理会，必要时允许俄武装力量动用导弹、火炮等装备开火射击。
但是，尽管该决议在应对民航机的入侵方面提出了详尽规范和作业流程，但还是在西方世界引发强烈反响，认为俄方有允许滥用武力之嫌。而此次俄罗斯出台的新法案着重强调当民航机中没有乘客或人质时才能将其击落，是对相关机制建设的又一次完善，更确切说是国家安全向个体安全做出了一定妥协。一方面，新法案并非回到了1994年的原点，因其指出了在“特殊情况”下也可击落民航机，目前对“特殊情况”究竟指何具体情况还没有详细报道，但可推测应指国家重大核心利益受到威胁的极端状态。另一面，新法案做出了更详细的限制，即，不在特殊情况下而对方机上又有乘客时，即使国家的一些非核心利益明确受到了损害，俄方也不会将其击落。
不难看出，未来各方应对民航机入侵问题的处理机制会逐渐完善，这种规范化的趋势有利于降低此类事件中的国家与个人利益冲突。
本文责编 安 刚