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人财物与铁路企业如何脱钩,是铁路司法改制过程中的关键问题,也是改制久拖未决的原因所在
《财经》记者 张有义
已经在新中国存在了半个多世纪的铁路司法系统,正在“去企业化”的变革中逐步回归。今年“两会”期间的议案和提案,不乏要求“加大步伐撤销铁路司法机构”的主张。
近年来,铁路司法机构的改革已被纳入整体司法体制改革进程,但因错综复杂的利益格局和人事财务关系,步履迟缓。
铁路司法机构的变迁,和其本身的体制弊端难以分离。最高检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东告诉《财经》记者,自他从事铁路司法工作20多年来,上述改革呼声一直没有停过。“铁路司法系统存废的最大问题是其人、财、物不独立,并由此引发社会对其司法不公的质疑。”陈振东说。
今年3月15日,最高人民法院审监庭负责人透露,铁路运输法院的“改革正在积极稳妥地推进。其方向是将铁路运输法院作为专门法院予以整体保留,纳入国家司法管理体系,同时其在人财物等各方面均与铁路运输企业脱钩。”
加之此前铁路公安启动向公务员过渡的转制考试,铁路司法系统脱离企业已成定局。但保留铁路法院的这项公共政策,引起法学界的普遍质疑,认为这是部门利益膨胀之果,亦有碍司法独立。
改制受阻部门利益
2008年“大部制”改革实施之前,即有声音认为铁道部与交通部合并,但最终并未如此。一种声音认为,在中国铁道大发展的当口,独立的铁道部仍有存在的必要。
次年年初,1291次列车列车长捆绑乘客曹大和致其死亡一案,经贵阳铁路运输法院判处列车长缓刑。此案引起社会普遍不满,十余名律师和专家学者联名上书全国人大常委会,直指撤销铁路法院。事件虽未能有下文,但铁路司法体制之弊再度引发审视。
最高检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东表示,不管铁路司法部门是否真的存在办案不公的现象,这种体制下的司法被怀疑不公是“完全合理”的。
在铁路司法目前的架构中,从上而下,铁路公安的建制为:铁道部和公安部共管公安部十局,以下建有铁路公安局、公安处或公安段、车站派出所等;法院系统则为:最高法院交通运输审判庭、各地铁路运输中级法院和基层铁路运输法院;检察系统与法院系统类似。
这种庞杂架构的形成,除铁路公安的存在比较固定外,其中铁路检察院和铁路法院几经存废与变更。
《财经》记者从北京、河北、安徽等地铁路检法机构有关负责人处获悉,目前铁路司法机构的实际业务指导和监督关系已经转移到了地方司法机构,但作为改制的难点所在,在待遇和行政级别上,尚未有具体有效的应对措施。
铁路司法机构改制作为一个庞大的工程,牵一发而动全身。以安徽省蚌埠市的铁路运输法院和检察院为例,其归属地为上海铁路局,业务受上海铁路运输中院和检察分院监督和领导。
一位曾分别任职蚌埠铁路法院和检察院的人士告诉《财经》记者,因为蚌埠属于经济欠发达地区,在待遇上地方要差于铁路系统,检法工作人员对改革动力不足。而同属上海铁路局的杭州、南京等经济发达地区,铁路司法机构对脱钩改革反响热烈,根本原因在于归属地方后待遇更好。
在此背景下,蚌埠铁路法院和检察院现已人心浮动,有年轻干警出现跳槽倾向,因为一旦划归地方待遇或将减半。
在行政级别上,目前基层铁路运输法院为正处级,而一般区县基层法院为副处级。基层铁路检察院也存在相同问题。改制之后,如何能够在行政级别上对原司法机构和司法人员进行安排,这颇得当事人普遍关注。
除此,铁路检法两院改革还面临法律障碍。现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》均没有关于铁路法院、检察院的明确规定。
1983年,六届全国人大常委会第二次会议对上述两法做出修改,其中,第二条第一款“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院”被修改为“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院”,同时删去该条第四款有关专门人民检察院的定义。
在这种情况下,铁路检法两院“名不正,言不顺”,一旦保留便会出现法律真空。
而在法律适用问题上,目前也存在铁路与地方不一的情况。中国政法大学终身教授陈光中谈道,同一民事案件由铁路运输法院或地方法院依据不同的法律法规体系审理,判决结果往往差异较大甚至完全不同,由此引发争议的案件不在少数。
另一方面,如何全面梳理铁路与地方司法机构在案件审理上的法律适用,也将成为亟待解决的问题之一。中国地方人大均有不同权限的立法权,而由于铁路系统目前对发生在旅客列车上的案件实行“站车交接”制度,因前方到站所属地的不确定性,就可能导致犯罪嫌疑人最终所受刑罚不同的情况。
可能的改革模式
3月15日,最高人民法院公布《关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》,被解读为铁路法院的建制将被保留。最高法院审监庭负责人也公开表示,铁路运输法院将被作为专门法院予以整体保留,但在人、财、物上将与铁路企业、行政主管部门脱钩。
实际上,包括铁路公安和检察院在内,人、财、物与铁路企业如何脱钩,是改制过程中最困难和最关键的问题,也是改制久拖未决的原因所在。
上海铁路局系统内部人士告诉《财经》记者,据其观察,去年铁路公安参加国家公务员考试,目的在于实现身份上的“去企业化”。但就目前情况而言,铁路公安的人事权、财权均无实质变化。
这位人士认为,当年铁路医院和学校的改制是,前三年财务由铁路负责,之后便改为由接收的地方政府负责。“铁路司法机构的财政改革,极有可能仿照这个办法,设置三年过渡期。”
包括陈光中在内的一些专家认为,在经费保障上,可由财政部在铁道部上缴国家的运营收入中,按照铁路检法两院的经费预算拨付给“两高”, 再由“两高”按照各铁路检法两院的实际情况核定标准,分别下发给各级铁路司法机关专款专用,并接受同级纪检、监察及审计部门的监督。
由于目前部分铁路司法机构工作环境和办案设备均未达标,而客观上铁路企业为拉动地方经济也“出力不小”,亦有内部人士认为中央和地方财政应分别拿出专款,作为对经济欠发达地区的铁路司法给予装备、待遇上的补贴。
如果说铁路公安的改制稍有眉目的话,检法两院的改革尚处在试探阶段。
一个可能的模式是,现有铁路“检、法”两院将被移交到所在地。以北京市铁路法院作为假设,其所辖的石家庄、天津和北京三家基层法院,或被划归所在地区。这三家法院原来的上级法院,即北京市铁路运输中院或与北京市一中院、二中院并列存在,受理来自北京铁路运输法院的二审案件和其他案件,而不再受理石家庄和天津的基层铁路法院的二审案件。上海等设有中级铁路法院的地方可以此类推。
河北铁路系统内部人士告知《财经》记者,按照目前基本成型的方案,石家庄铁路运输法院被划归河北后,将由原基层法院升格为中级法院。而一审案件的受理工作则交由该法院的派出机构,即在法院升格后,将按实际情况建立一部分派出法庭。
一个可能的方式是,基层铁路运输法院升格后将仿照广东省东莞法院的建制模式,亦即:下设一到三个基层法院受理一审案件,从而在建制上达到中国三级两审的普遍模式。
机构归属和财政问题如能得到解决,铁路司法人员的身份和任免问题则相对轻松。陈光中建议,由“两高”根据实际需要统一制定铁路司法机关人员编制,可解决铁路司法机关工作人员向国家司法工作人员的转变,日后的人员录用和任免亦可顺应解决。■
《财经》记者 张有义
已经在新中国存在了半个多世纪的铁路司法系统,正在“去企业化”的变革中逐步回归。今年“两会”期间的议案和提案,不乏要求“加大步伐撤销铁路司法机构”的主张。
近年来,铁路司法机构的改革已被纳入整体司法体制改革进程,但因错综复杂的利益格局和人事财务关系,步履迟缓。
铁路司法机构的变迁,和其本身的体制弊端难以分离。最高检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东告诉《财经》记者,自他从事铁路司法工作20多年来,上述改革呼声一直没有停过。“铁路司法系统存废的最大问题是其人、财、物不独立,并由此引发社会对其司法不公的质疑。”陈振东说。
今年3月15日,最高人民法院审监庭负责人透露,铁路运输法院的“改革正在积极稳妥地推进。其方向是将铁路运输法院作为专门法院予以整体保留,纳入国家司法管理体系,同时其在人财物等各方面均与铁路运输企业脱钩。”
加之此前铁路公安启动向公务员过渡的转制考试,铁路司法系统脱离企业已成定局。但保留铁路法院的这项公共政策,引起法学界的普遍质疑,认为这是部门利益膨胀之果,亦有碍司法独立。
改制受阻部门利益
2008年“大部制”改革实施之前,即有声音认为铁道部与交通部合并,但最终并未如此。一种声音认为,在中国铁道大发展的当口,独立的铁道部仍有存在的必要。
次年年初,1291次列车列车长捆绑乘客曹大和致其死亡一案,经贵阳铁路运输法院判处列车长缓刑。此案引起社会普遍不满,十余名律师和专家学者联名上书全国人大常委会,直指撤销铁路法院。事件虽未能有下文,但铁路司法体制之弊再度引发审视。
最高检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东表示,不管铁路司法部门是否真的存在办案不公的现象,这种体制下的司法被怀疑不公是“完全合理”的。
在铁路司法目前的架构中,从上而下,铁路公安的建制为:铁道部和公安部共管公安部十局,以下建有铁路公安局、公安处或公安段、车站派出所等;法院系统则为:最高法院交通运输审判庭、各地铁路运输中级法院和基层铁路运输法院;检察系统与法院系统类似。
这种庞杂架构的形成,除铁路公安的存在比较固定外,其中铁路检察院和铁路法院几经存废与变更。
《财经》记者从北京、河北、安徽等地铁路检法机构有关负责人处获悉,目前铁路司法机构的实际业务指导和监督关系已经转移到了地方司法机构,但作为改制的难点所在,在待遇和行政级别上,尚未有具体有效的应对措施。
铁路司法机构改制作为一个庞大的工程,牵一发而动全身。以安徽省蚌埠市的铁路运输法院和检察院为例,其归属地为上海铁路局,业务受上海铁路运输中院和检察分院监督和领导。
一位曾分别任职蚌埠铁路法院和检察院的人士告诉《财经》记者,因为蚌埠属于经济欠发达地区,在待遇上地方要差于铁路系统,检法工作人员对改革动力不足。而同属上海铁路局的杭州、南京等经济发达地区,铁路司法机构对脱钩改革反响热烈,根本原因在于归属地方后待遇更好。
在此背景下,蚌埠铁路法院和检察院现已人心浮动,有年轻干警出现跳槽倾向,因为一旦划归地方待遇或将减半。
在行政级别上,目前基层铁路运输法院为正处级,而一般区县基层法院为副处级。基层铁路检察院也存在相同问题。改制之后,如何能够在行政级别上对原司法机构和司法人员进行安排,这颇得当事人普遍关注。
除此,铁路检法两院改革还面临法律障碍。现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》均没有关于铁路法院、检察院的明确规定。
1983年,六届全国人大常委会第二次会议对上述两法做出修改,其中,第二条第一款“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院”被修改为“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院”,同时删去该条第四款有关专门人民检察院的定义。
在这种情况下,铁路检法两院“名不正,言不顺”,一旦保留便会出现法律真空。
而在法律适用问题上,目前也存在铁路与地方不一的情况。中国政法大学终身教授陈光中谈道,同一民事案件由铁路运输法院或地方法院依据不同的法律法规体系审理,判决结果往往差异较大甚至完全不同,由此引发争议的案件不在少数。
另一方面,如何全面梳理铁路与地方司法机构在案件审理上的法律适用,也将成为亟待解决的问题之一。中国地方人大均有不同权限的立法权,而由于铁路系统目前对发生在旅客列车上的案件实行“站车交接”制度,因前方到站所属地的不确定性,就可能导致犯罪嫌疑人最终所受刑罚不同的情况。
可能的改革模式
3月15日,最高人民法院公布《关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》,被解读为铁路法院的建制将被保留。最高法院审监庭负责人也公开表示,铁路运输法院将被作为专门法院予以整体保留,但在人、财、物上将与铁路企业、行政主管部门脱钩。
实际上,包括铁路公安和检察院在内,人、财、物与铁路企业如何脱钩,是改制过程中最困难和最关键的问题,也是改制久拖未决的原因所在。
上海铁路局系统内部人士告诉《财经》记者,据其观察,去年铁路公安参加国家公务员考试,目的在于实现身份上的“去企业化”。但就目前情况而言,铁路公安的人事权、财权均无实质变化。
这位人士认为,当年铁路医院和学校的改制是,前三年财务由铁路负责,之后便改为由接收的地方政府负责。“铁路司法机构的财政改革,极有可能仿照这个办法,设置三年过渡期。”
包括陈光中在内的一些专家认为,在经费保障上,可由财政部在铁道部上缴国家的运营收入中,按照铁路检法两院的经费预算拨付给“两高”, 再由“两高”按照各铁路检法两院的实际情况核定标准,分别下发给各级铁路司法机关专款专用,并接受同级纪检、监察及审计部门的监督。
由于目前部分铁路司法机构工作环境和办案设备均未达标,而客观上铁路企业为拉动地方经济也“出力不小”,亦有内部人士认为中央和地方财政应分别拿出专款,作为对经济欠发达地区的铁路司法给予装备、待遇上的补贴。
如果说铁路公安的改制稍有眉目的话,检法两院的改革尚处在试探阶段。
一个可能的模式是,现有铁路“检、法”两院将被移交到所在地。以北京市铁路法院作为假设,其所辖的石家庄、天津和北京三家基层法院,或被划归所在地区。这三家法院原来的上级法院,即北京市铁路运输中院或与北京市一中院、二中院并列存在,受理来自北京铁路运输法院的二审案件和其他案件,而不再受理石家庄和天津的基层铁路法院的二审案件。上海等设有中级铁路法院的地方可以此类推。
河北铁路系统内部人士告知《财经》记者,按照目前基本成型的方案,石家庄铁路运输法院被划归河北后,将由原基层法院升格为中级法院。而一审案件的受理工作则交由该法院的派出机构,即在法院升格后,将按实际情况建立一部分派出法庭。
一个可能的方式是,基层铁路运输法院升格后将仿照广东省东莞法院的建制模式,亦即:下设一到三个基层法院受理一审案件,从而在建制上达到中国三级两审的普遍模式。
机构归属和财政问题如能得到解决,铁路司法人员的身份和任免问题则相对轻松。陈光中建议,由“两高”根据实际需要统一制定铁路司法机关人员编制,可解决铁路司法机关工作人员向国家司法工作人员的转变,日后的人员录用和任免亦可顺应解决。■