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摘 要：内蒙古城乡统筹发展取得了明显成效，但城乡发展不平衡仍然是最大的发展不平衡。“十四五”期间，推进城乡融合发展，是解决社会主要矛盾的必然选择，也是拓展发展空间的强大动力。本文立足于内蒙古城乡融合发展中存在的突出问题，从要素流动、城乡经济、城乡空间、城乡公共服务、体制机制等方面寻求内蒙古城乡融合发展的新路径。
关键词：城乡融合 协调引领 路径
推进城乡融合发展必须坚持协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。一方面，乡村振兴是新型城镇化有序推进的必然结果，另一方面，新型城镇化也是乡村振兴的一个重要任务。“十四五”期间，内蒙古要牢固树立城乡一盘棋理念，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，精准发力重点突破，走好城乡融合发展之路。
促进城乡要素自由流动
城乡融合发展不仅需要关注城市乡村所拥有的优势资源进行互补，还应该进一步促进人才、土地、资金、技术方面的要素资源的平等交换以及双向流动。在人才要素流动方面，建立城市人才入乡激励机制，制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。在土地要素方面，完善农村承包地、宅基地的“三权分置”制度，推进在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市等措施。在资金要素方面，鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，撬动更多社会资金投入;加大开发性和政策性金融支持力度，开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权等担保融资，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金;完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。在技术要素方面，建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。
加快推进以人为核心的新型城镇化
加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧业转移人口有序实现市民化，是促进城镇化与工业化同步发展的内在要求和有力举措。一是提高新型城镇化质量，繁荣城镇经济，增强城镇产业支撑和就业吸纳能力。大力提升城市经济质量，增强城市创新力、需求捕捉力、品牌影响力、核心竞争力。着力提升城镇产业支撑能力，立足自身区位条件，资源禀赋和产业积淀，以发展特色产业为核心，兼顾发展特色文化、特色环境、特色建筑。培育和壮大呼包鄂乌城市群，探索构建统一市场，提升区域的活力及综合承载力。二是建立自治区政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制与自治区内流入地和流出地成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策以及城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。如，自治区政府分担一定比例农牧业人口跨省区、跨盟市转移的市民化成本，以及影响全区范围、在盟市之间有一定外部性的基础设施建设和公共服务成本。三是在就业创业、社会保障等方面完善农牧业转移人口市民化的配套措施。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，确保进城人口在就业服务、子女教育、住房和社会保障等方面享有同等权益。
夯实城乡融合发展的新基石
发展融通城乡的产业，建立城乡共享的经济体系，是重塑城乡关系、促进城乡融合发展的经济基石。一是要发挥比较优势，重构产业链条。要增强城乡三次产业、同次产业之间的内在联系，把现代农业、新型工业与现代服务业有机结合起来，提升农业在整个价值链中的贡献度，激发乡村经济发展新动能。推进不同类型、不同环节农牧业产业链延伸整合，促进农牧业生产、加工、物流、研发和服务相互融合，推动产前、产中、产后一体化发展。二是要提高发展质量，夯实农业基础。深化农牧业供给侧结构性改革，厚植农业发展基础。加快推进农牧业转型升级，以科技为支撑，提高农牧业科技水平、装备水平。突出绿色导向，选择环境友好型、清洁型农业生产方式，提高资源利用率和农业生态系统的生产力，着力打造全国重要的绿色农产品供给基地。三是要培育新兴业态。发挥一二三产业融合的乘数效应，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产与消费多层次对接。
拓展形成城乡融合发展的新空间
持续优化城乡融合格局是实施乡村振兴战略的重要基础，要坚持城乡空间结构一体塑造，构建以中心城区为核心、以县城为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇化发展格局。一是要实行规划融合，把城乡作为一个有机整体进行规划。通盘考虑城镇和农村牧区发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。二是优化城乡布局，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。培育壮大城市群，支持呼包鄂乌依托各自优势打造产业优势、集聚优势、互联互通优势;增强中心城市辐射带动功能，发挥区域中心城市支撑城镇化格局的重要支点作用，增强辐射带动和综合服务能力;加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城镇地区对乡村的带动能力;因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以苏木乡镇政府驻地为中心的农牧民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。
加快推动公共服务均等化
不断提升基本公共服务均等化水平，是城乡融合发展的重要要求。一是统筹协调城乡教育发展，建立健全城乡义务教育资源均衡配置机制。建立乡村教师补充机制，推动教师资源向乡村倾斜，推行城乡义务教育学校标准化建设。二是加快推进镇村卫生服务一体化，健全乡村医疗卫生服务体系。加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施的建设;统筹通过鼓励县医院和乡村的卫生所建立医疗共同体，开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作;支持大医院医生多点执业，鼓励大医院与苏木乡镇医院建立医联体，发展“互联网+医疗”优质医疗服务，缓解农村牧区居民看病难、看病贵的问题。三是促进基本公共文化服务标准化、均等化，加快构建农村牧区公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，推行公共文化服务参与式管理模式，积极开展送文艺进乡村活动，划定乡村建设的历史文化保护线。四是调整优化财政支出结构，创新基本公共服务供给的社会参与机制，增强城乡基本公共服务供给能力。公共服务项目的支出应当向城市弱势群体和农村倾斜，向公共服务的薄弱环节倾斜。积极探索公共服务市场供给模式，建立多元参与机制。
构建乡村治理新体系
“十四五”时期即步入了“后乡村”时代，必须构建起与城乡融合发展相适应的乡村治理新体系。一要强化乡村基层党组织的领导核心作用。通过“两委”换届等渠道，选好配强组织带头人。推进嘎查村党组織书记通过法定程序兼任嘎查村民委员会主任和集体经济组织、农牧民合作社负责人。二要发展壮大村级集体经济。围绕“名、优、稀、特”产品产业，探索创新集体经济发展路子。加强对农村集体经济的组织指导、专项服务和资金扶持。三要健全完善“三治”结合的乡村治理体系。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等，完善群众自主议事、自治管理、自我服务机制。加强农村法治宣传教育，提高农民群众法治素养。以德治为先，强调道德教化作用，弘扬真善美，传播正能量。四要培养造就高素质乡村治理工作队伍。实施乡村带头人素质整体优化提升行动，通过引导高素质能人返乡、选调生到村任职、选派第一书记和机关干部下派等多种途径，强化基层工作者人才力量。
（内蒙古自治区发展研究中心“内蒙古‘十四五’发展环境与思路对策研究”课题组 执笔：赵秀清1 祁婧2;2系中国社会科学院大学投资经济系博士生）
责任编辑：张捷
关键词：城乡融合 协调引领 路径
推进城乡融合发展必须坚持协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。一方面，乡村振兴是新型城镇化有序推进的必然结果，另一方面，新型城镇化也是乡村振兴的一个重要任务。“十四五”期间，内蒙古要牢固树立城乡一盘棋理念，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，精准发力重点突破，走好城乡融合发展之路。
促进城乡要素自由流动
城乡融合发展不仅需要关注城市乡村所拥有的优势资源进行互补，还应该进一步促进人才、土地、资金、技术方面的要素资源的平等交换以及双向流动。在人才要素流动方面，建立城市人才入乡激励机制，制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。在土地要素方面，完善农村承包地、宅基地的“三权分置”制度，推进在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市等措施。在资金要素方面，鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，撬动更多社会资金投入;加大开发性和政策性金融支持力度，开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权等担保融资，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金;完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。在技术要素方面，建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。
加快推进以人为核心的新型城镇化
加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧业转移人口有序实现市民化，是促进城镇化与工业化同步发展的内在要求和有力举措。一是提高新型城镇化质量，繁荣城镇经济，增强城镇产业支撑和就业吸纳能力。大力提升城市经济质量，增强城市创新力、需求捕捉力、品牌影响力、核心竞争力。着力提升城镇产业支撑能力，立足自身区位条件，资源禀赋和产业积淀，以发展特色产业为核心，兼顾发展特色文化、特色环境、特色建筑。培育和壮大呼包鄂乌城市群，探索构建统一市场，提升区域的活力及综合承载力。二是建立自治区政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制与自治区内流入地和流出地成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策以及城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。如，自治区政府分担一定比例农牧业人口跨省区、跨盟市转移的市民化成本，以及影响全区范围、在盟市之间有一定外部性的基础设施建设和公共服务成本。三是在就业创业、社会保障等方面完善农牧业转移人口市民化的配套措施。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，确保进城人口在就业服务、子女教育、住房和社会保障等方面享有同等权益。
夯实城乡融合发展的新基石
发展融通城乡的产业，建立城乡共享的经济体系，是重塑城乡关系、促进城乡融合发展的经济基石。一是要发挥比较优势，重构产业链条。要增强城乡三次产业、同次产业之间的内在联系，把现代农业、新型工业与现代服务业有机结合起来，提升农业在整个价值链中的贡献度，激发乡村经济发展新动能。推进不同类型、不同环节农牧业产业链延伸整合，促进农牧业生产、加工、物流、研发和服务相互融合，推动产前、产中、产后一体化发展。二是要提高发展质量，夯实农业基础。深化农牧业供给侧结构性改革，厚植农业发展基础。加快推进农牧业转型升级，以科技为支撑，提高农牧业科技水平、装备水平。突出绿色导向，选择环境友好型、清洁型农业生产方式，提高资源利用率和农业生态系统的生产力，着力打造全国重要的绿色农产品供给基地。三是要培育新兴业态。发挥一二三产业融合的乘数效应，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产与消费多层次对接。
拓展形成城乡融合发展的新空间
持续优化城乡融合格局是实施乡村振兴战略的重要基础，要坚持城乡空间结构一体塑造，构建以中心城区为核心、以县城为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇化发展格局。一是要实行规划融合，把城乡作为一个有机整体进行规划。通盘考虑城镇和农村牧区发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。二是优化城乡布局，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。培育壮大城市群，支持呼包鄂乌依托各自优势打造产业优势、集聚优势、互联互通优势;增强中心城市辐射带动功能，发挥区域中心城市支撑城镇化格局的重要支点作用，增强辐射带动和综合服务能力;加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城镇地区对乡村的带动能力;因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以苏木乡镇政府驻地为中心的农牧民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。
加快推动公共服务均等化
不断提升基本公共服务均等化水平，是城乡融合发展的重要要求。一是统筹协调城乡教育发展，建立健全城乡义务教育资源均衡配置机制。建立乡村教师补充机制，推动教师资源向乡村倾斜，推行城乡义务教育学校标准化建设。二是加快推进镇村卫生服务一体化，健全乡村医疗卫生服务体系。加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施的建设;统筹通过鼓励县医院和乡村的卫生所建立医疗共同体，开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作;支持大医院医生多点执业，鼓励大医院与苏木乡镇医院建立医联体，发展“互联网+医疗”优质医疗服务，缓解农村牧区居民看病难、看病贵的问题。三是促进基本公共文化服务标准化、均等化，加快构建农村牧区公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，推行公共文化服务参与式管理模式，积极开展送文艺进乡村活动，划定乡村建设的历史文化保护线。四是调整优化财政支出结构，创新基本公共服务供给的社会参与机制，增强城乡基本公共服务供给能力。公共服务项目的支出应当向城市弱势群体和农村倾斜，向公共服务的薄弱环节倾斜。积极探索公共服务市场供给模式，建立多元参与机制。
构建乡村治理新体系
“十四五”时期即步入了“后乡村”时代，必须构建起与城乡融合发展相适应的乡村治理新体系。一要强化乡村基层党组织的领导核心作用。通过“两委”换届等渠道，选好配强组织带头人。推进嘎查村党组織书记通过法定程序兼任嘎查村民委员会主任和集体经济组织、农牧民合作社负责人。二要发展壮大村级集体经济。围绕“名、优、稀、特”产品产业，探索创新集体经济发展路子。加强对农村集体经济的组织指导、专项服务和资金扶持。三要健全完善“三治”结合的乡村治理体系。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等，完善群众自主议事、自治管理、自我服务机制。加强农村法治宣传教育，提高农民群众法治素养。以德治为先，强调道德教化作用，弘扬真善美，传播正能量。四要培养造就高素质乡村治理工作队伍。实施乡村带头人素质整体优化提升行动，通过引导高素质能人返乡、选调生到村任职、选派第一书记和机关干部下派等多种途径，强化基层工作者人才力量。
（内蒙古自治区发展研究中心“内蒙古‘十四五’发展环境与思路对策研究”课题组 执笔：赵秀清1 祁婧2;2系中国社会科学院大学投资经济系博士生）
责任编辑：张捷