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[摘 要]有限政府理论是古典自由主义者对政府角色定位的思考，在此基础上划分政府与社会、政府与公民的关系，为论证政府职能定位与职能向度提供理论支撑，这对我国政府行政具有现实的借鉴意义。
[关键词]有限政府；内核；角色；职能
[中图分类号]D091 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0013 — 02
“自由主义国家观为什么要及如何限制国家行动的范围，谨慎地对看待国家权力，是基于政府对个体权利的潜在威胁表示担忧所作出的反应。”〔1〕有限政府理论的诉求与表达是古典自由主义者把国家看成一种“必要的恶”而作出的理论回应。有限政府理论的论证前提是“自然状态”的存在。在最本真自然状态下，个人作为“理性的利己主义者”而存在，每个人拥有不受他人支配的意志与权利的自然权利，但是自然资源的相对匮乏与公平分配方式的欠缺，使得自然状态下的人们缺乏必要的安全感和秩序感，容易造成自然状态下民众的冲突与斗争，使得自然状态无法正常而有效的运转。在这一条件下，政府的存在成为一种必要，但政府的存在必须是有限。
一、 有限政府理论的概念分析
有限政府理论作为西方自由主义的政府范式理论，认为政府的行为必须是受限的，政府存在的最基本的目的是维护公众的权利和保护财产安全。“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而把他们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更好的保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外。”〔2〕以洛克为代表的古典自由主义者为有限政府内核指向提供了参照依据，认为政府的权力必须受到限制，把服务民众作为政府存在的价值诉求。首先表现在，政府权力的获得必须基于民众的授权与同意，政府权力受制于民众的权利；其次，政府的价值诉求是构建服务型的政府，以维护社会有序的竞争秩序为责任；最后，有限政府的职能是执行公共意志，实施国家权力机关制定的法律规范，其本质是依法行政。古典自由主义者从实然与应然的角度，规定了政府的权力还必须受制于有效的法律，这种法律的制定和适用必须以保障公民的利益和权利为主旨。由此出发，有限政府的理论倡导个人权利的优先性，即个人优先于国家而存在，社会优先于政府而存在；国家权力来源于公众权利，政府权力反过来受制于公众权利；权力以服务公众为存在的目的。因而，个人成为了政府存在的目的，国家、政府成为服务个人的工具，这一理论传统一直延续和贯彻于各个时代自由主义大师的理论学说之中。
二、 国家与政府角色定位——有限政府理论的诉求
探析古典自由主义关于有限政府理论的论说，可以看出：政府是作为“一种必要的恶”而存在的，阿克顿爵士一针见血地指出：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”〔3〕政府权力的作用范围必须有一定的界限，权力必须受到应有的限制，为了把政府权力“关进笼子”，划定政府的权力边界，需要从有限政府理论的内核定义出发，定位政府角色。
（一）国家与社会二元分立
“在西方学者的语境中，公民社会以其特有的自治的特点，天然的与政治国家具有相对独立性”。〔4〕从假设的自然状态出发，以洛克为代表的古典自由主义者，论说了国家与政治社会的二元分立，“开始组织并实施组成任何政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才曾或才能创立世界上任何合法政府。”〔5〕由此看出，第一，政治社会先于政治国家而存在，作为整体社会中个人的生命、自由、财产是公民不可剥夺的基本政治权利，这种权利的让渡或者部分的丧失必须是基于政治社会中个人的同意。而国家的一切生活和活动应该以维护和促进个人的自由为目的，反对任何形式的国家的“入侵”与毫无根据的国家控制；国家只是手段而不是目的，是维护个人权利的工具；与此相适应的是国家的权力来源于政治社会中的人民，国家权力的获得是政治社会中人们为了克服自然状态下种种不足而做出的权衡，也就是说，如果国家存在的目的与生活，违背了起初建立国家的政治社会中公民的意志，国家侵犯了公民社会，国家滥用权力试图控制社会，那么，政治社会中的个人有权收回让渡的权力，重新订立契约，建立新的国家政权，政治社会享有对国家的最高审视与裁判权。第二，政治社会先于国家而存在，蕴含了政治社会本身具有自我管理，自我调节的能力，政治社会可以通过内部的理性规则运转，实现内部自身的有机统一与整合，因而政治社会自当责任、自我发展的能力能够使政治社会作为单独一极相对独立而完整的存在。通过政治社会构建的安全的堡垒可以为公民社会中的成员活动提供自主性空间，为保障统一公民权利提供庇护，这样公民合法的经济权利和财产安全就能够得到保障，也为政治社会的主体地位的维持与发展树立了坚实的屏障。基于以上的分析可以看出，古典自由主义者把独立的公民社会或者政治社会作为制约国家权力的基础，以此出发划清了国家和社会的边界，为公民社会制约国家权力、监督国家行为、促进国家自律提供了理论依据，同时也催生了传统自由主义关于国家与社会二元分立的论说。
（二）政府与公民的脱离
古典自由主义者有限政府理论在政府与公民关系的论说上，也吸纳了国家与社会关系二元分化的观点，在古典自由主义者看来：第一，作为原子似的个人是自由而独立的，公民先于政府而存在，公民组建政府的目的是在必要的时候维护基本的公共秩序和正义价值理念；政府是公民的契约缔约的产物，这种公民契约赋予了公民先于政府存在的身份认同，使得公民权利的维护和保障凸显出来。第二，政府具有自利性与自我扩张的倾向，若政府活动范围和权力运用毫无限制的扩张，必将危害个人和公民的权利与利益。因此，政府虽然是因为公民为了维持应有的秩序部分的让渡权力而成立的，但政府的权力必须是有界限的，公民权力的让渡也必须有所保留。这就引发了古典自由主义者政府与国家的相对分立的理论诉求。这种理论逻辑前提首先是确定对个人权利的维护与保障，然后以此划定政府权力与公众权利的边界。通过这种边界划分，公民个人获得了相对独立与自由的活动范围，有利于形成个人对政府权力的监督与制衡，政府的行为也被限制在一定的范围之内。 三、建设服务性政府的启示
加快转变政府职能，建设服务性政府，实现政府管理服务的高效、便捷、有效是新时期政府工作重中之中。政府职能转变一方面是要改变政府自身效率低下、职能错位、贪污腐败的低劣现实，另一方面也是重塑公众对政府的信心，维护公权力的威信、保障公民权利的有效途径。因此，政府角色定位与职能调整关系社会建设的推进与政府执政水平的提高。政府不仅要在经济发展、稳定物价、社会保障方面加大投入，努力实现公共服务性政府，从而提高民众生活水平。而且还需要为公众参与政府监督、拓宽民众参与政府决策提供有效的途径，保障民众真正履行自己的当家做主的权利。
（一）加快完善公众参与公共行政机制
高效、廉洁的政府是必然是公民处于公共行政核心的政府，公民能够通过公平、公开、公正的方式有序的参与政府公共行政的制定。政府公共行政的前提是保障公民的与社会的分配的公平公正。因此，作为公共行政输出方的政府所提供的公共行政服务或者管理应当是公平透明的，这样有利于公共行政参与方的监督与反馈。政府公共行政政策的制定必须增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加快政府政务公开、财务公开，保障公民参与公共行政的制度化建设，搭建有效的政府——公众互动平台，增强政府与公众之间的认同，是公民参与公共行政制定的基本条件。因而，切合有限政府的内涵要求，加快公民参与公共行政的制定，才能为政府职能转变提供良好的公共环境与舆论支持，更好的实现政府公共服务的职能。
（二）明确政府角色定位，转变服务方式
现代政府“有限性”的内核诉求，需要清晰而明确的界定政府在公共事务中承担的角色，准确定位与发挥政府在繁杂公共服务中的角色，变无限服务为有限服务，突出政府在市场与社会资源整合方面的作用，理顺市场与社会各方的作用转变职能是建设服务性政府的题中之意。但是，现代政府作为管理社会、服务公共福利最强有力的组织，其作用的发挥不是万能的，政府本身存在着信息有限、能力有限、资源有限等问题，因此，如何在繁杂而又变化的实际公共管理活动中准确定位政府在公共服务中的角色是政府有效行政的基础性因素。笔者认为，通过政府与公众之间的信息收集、整理与共享，实现政府公共服务于民众的对接，在公共行政制定过程中考虑周全、设定完整的服务程序可以有效的弥补政府“理性有限”的束缚。以此，构建以政府与民众在服务信息共享为基础的互动与反馈机制，政治有所为、有所不为，政府的公共服务才能找准定位，民众的诉求才能充分的表达与倾听。
结论
有限政府是现代政府治理与角色定位的共识，虽然其理论萌生并发展与于17世纪，作为资产阶级反对封建君主专制的有力武器，但其理论所表达的政府角色定位与服务公共福利职能诉求依旧就有强有力的现实与理论意义。以有限政府思想所表达的内核诉求，规范政府行为、推动政府服务转型，具有现实而紧迫的时代意义。
〔参 考 文 献〕
〔1〕安建增，王绽蕾.“和”的政治意识：善治的政治心理基础〔J〕.陕西理工学院学报：社会科学版，2008，（03）.
〔2〕洛克. 政府论（下） 〔M〕.北京： 商务印书馆，1993.113.
〔3〕〔英〕阿克顿.自由与权力〔M〕.北京：商务印书馆，2001：342.
〔4〕高新民.公民社会·和谐社会与党的执政基础〔J〕.理论动态，2006，（18）.
〔5〕莱茵霍尔德·尼布尔.道德的人与不道德的社会〔M〕.蒋庆，等译.贵阳：贵州人民出版社，1998.
〔责任编辑：张 港〕
[关键词]有限政府；内核；角色；职能
[中图分类号]D091 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0013 — 02
“自由主义国家观为什么要及如何限制国家行动的范围，谨慎地对看待国家权力，是基于政府对个体权利的潜在威胁表示担忧所作出的反应。”〔1〕有限政府理论的诉求与表达是古典自由主义者把国家看成一种“必要的恶”而作出的理论回应。有限政府理论的论证前提是“自然状态”的存在。在最本真自然状态下，个人作为“理性的利己主义者”而存在，每个人拥有不受他人支配的意志与权利的自然权利，但是自然资源的相对匮乏与公平分配方式的欠缺，使得自然状态下的人们缺乏必要的安全感和秩序感，容易造成自然状态下民众的冲突与斗争，使得自然状态无法正常而有效的运转。在这一条件下，政府的存在成为一种必要，但政府的存在必须是有限。
一、 有限政府理论的概念分析
有限政府理论作为西方自由主义的政府范式理论，认为政府的行为必须是受限的，政府存在的最基本的目的是维护公众的权利和保护财产安全。“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而把他们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更好的保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外。”〔2〕以洛克为代表的古典自由主义者为有限政府内核指向提供了参照依据，认为政府的权力必须受到限制，把服务民众作为政府存在的价值诉求。首先表现在，政府权力的获得必须基于民众的授权与同意，政府权力受制于民众的权利；其次，政府的价值诉求是构建服务型的政府，以维护社会有序的竞争秩序为责任；最后，有限政府的职能是执行公共意志，实施国家权力机关制定的法律规范，其本质是依法行政。古典自由主义者从实然与应然的角度，规定了政府的权力还必须受制于有效的法律，这种法律的制定和适用必须以保障公民的利益和权利为主旨。由此出发，有限政府的理论倡导个人权利的优先性，即个人优先于国家而存在，社会优先于政府而存在；国家权力来源于公众权利，政府权力反过来受制于公众权利；权力以服务公众为存在的目的。因而，个人成为了政府存在的目的，国家、政府成为服务个人的工具，这一理论传统一直延续和贯彻于各个时代自由主义大师的理论学说之中。
二、 国家与政府角色定位——有限政府理论的诉求
探析古典自由主义关于有限政府理论的论说，可以看出：政府是作为“一种必要的恶”而存在的，阿克顿爵士一针见血地指出：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”〔3〕政府权力的作用范围必须有一定的界限，权力必须受到应有的限制，为了把政府权力“关进笼子”，划定政府的权力边界，需要从有限政府理论的内核定义出发，定位政府角色。
（一）国家与社会二元分立
“在西方学者的语境中，公民社会以其特有的自治的特点，天然的与政治国家具有相对独立性”。〔4〕从假设的自然状态出发，以洛克为代表的古典自由主义者，论说了国家与政治社会的二元分立，“开始组织并实施组成任何政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才曾或才能创立世界上任何合法政府。”〔5〕由此看出，第一，政治社会先于政治国家而存在，作为整体社会中个人的生命、自由、财产是公民不可剥夺的基本政治权利，这种权利的让渡或者部分的丧失必须是基于政治社会中个人的同意。而国家的一切生活和活动应该以维护和促进个人的自由为目的，反对任何形式的国家的“入侵”与毫无根据的国家控制；国家只是手段而不是目的，是维护个人权利的工具；与此相适应的是国家的权力来源于政治社会中的人民，国家权力的获得是政治社会中人们为了克服自然状态下种种不足而做出的权衡，也就是说，如果国家存在的目的与生活，违背了起初建立国家的政治社会中公民的意志，国家侵犯了公民社会，国家滥用权力试图控制社会，那么，政治社会中的个人有权收回让渡的权力，重新订立契约，建立新的国家政权，政治社会享有对国家的最高审视与裁判权。第二，政治社会先于国家而存在，蕴含了政治社会本身具有自我管理，自我调节的能力，政治社会可以通过内部的理性规则运转，实现内部自身的有机统一与整合，因而政治社会自当责任、自我发展的能力能够使政治社会作为单独一极相对独立而完整的存在。通过政治社会构建的安全的堡垒可以为公民社会中的成员活动提供自主性空间，为保障统一公民权利提供庇护，这样公民合法的经济权利和财产安全就能够得到保障，也为政治社会的主体地位的维持与发展树立了坚实的屏障。基于以上的分析可以看出，古典自由主义者把独立的公民社会或者政治社会作为制约国家权力的基础，以此出发划清了国家和社会的边界，为公民社会制约国家权力、监督国家行为、促进国家自律提供了理论依据，同时也催生了传统自由主义关于国家与社会二元分立的论说。
（二）政府与公民的脱离
古典自由主义者有限政府理论在政府与公民关系的论说上，也吸纳了国家与社会关系二元分化的观点，在古典自由主义者看来：第一，作为原子似的个人是自由而独立的，公民先于政府而存在，公民组建政府的目的是在必要的时候维护基本的公共秩序和正义价值理念；政府是公民的契约缔约的产物，这种公民契约赋予了公民先于政府存在的身份认同，使得公民权利的维护和保障凸显出来。第二，政府具有自利性与自我扩张的倾向，若政府活动范围和权力运用毫无限制的扩张，必将危害个人和公民的权利与利益。因此，政府虽然是因为公民为了维持应有的秩序部分的让渡权力而成立的，但政府的权力必须是有界限的，公民权力的让渡也必须有所保留。这就引发了古典自由主义者政府与国家的相对分立的理论诉求。这种理论逻辑前提首先是确定对个人权利的维护与保障，然后以此划定政府权力与公众权利的边界。通过这种边界划分，公民个人获得了相对独立与自由的活动范围，有利于形成个人对政府权力的监督与制衡，政府的行为也被限制在一定的范围之内。 三、建设服务性政府的启示
加快转变政府职能，建设服务性政府，实现政府管理服务的高效、便捷、有效是新时期政府工作重中之中。政府职能转变一方面是要改变政府自身效率低下、职能错位、贪污腐败的低劣现实，另一方面也是重塑公众对政府的信心，维护公权力的威信、保障公民权利的有效途径。因此，政府角色定位与职能调整关系社会建设的推进与政府执政水平的提高。政府不仅要在经济发展、稳定物价、社会保障方面加大投入，努力实现公共服务性政府，从而提高民众生活水平。而且还需要为公众参与政府监督、拓宽民众参与政府决策提供有效的途径，保障民众真正履行自己的当家做主的权利。
（一）加快完善公众参与公共行政机制
高效、廉洁的政府是必然是公民处于公共行政核心的政府，公民能够通过公平、公开、公正的方式有序的参与政府公共行政的制定。政府公共行政的前提是保障公民的与社会的分配的公平公正。因此，作为公共行政输出方的政府所提供的公共行政服务或者管理应当是公平透明的，这样有利于公共行政参与方的监督与反馈。政府公共行政政策的制定必须增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加快政府政务公开、财务公开，保障公民参与公共行政的制度化建设，搭建有效的政府——公众互动平台，增强政府与公众之间的认同，是公民参与公共行政制定的基本条件。因而，切合有限政府的内涵要求，加快公民参与公共行政的制定，才能为政府职能转变提供良好的公共环境与舆论支持，更好的实现政府公共服务的职能。
（二）明确政府角色定位，转变服务方式
现代政府“有限性”的内核诉求，需要清晰而明确的界定政府在公共事务中承担的角色，准确定位与发挥政府在繁杂公共服务中的角色，变无限服务为有限服务，突出政府在市场与社会资源整合方面的作用，理顺市场与社会各方的作用转变职能是建设服务性政府的题中之意。但是，现代政府作为管理社会、服务公共福利最强有力的组织，其作用的发挥不是万能的，政府本身存在着信息有限、能力有限、资源有限等问题，因此，如何在繁杂而又变化的实际公共管理活动中准确定位政府在公共服务中的角色是政府有效行政的基础性因素。笔者认为，通过政府与公众之间的信息收集、整理与共享，实现政府公共服务于民众的对接，在公共行政制定过程中考虑周全、设定完整的服务程序可以有效的弥补政府“理性有限”的束缚。以此，构建以政府与民众在服务信息共享为基础的互动与反馈机制，政治有所为、有所不为，政府的公共服务才能找准定位，民众的诉求才能充分的表达与倾听。
结论
有限政府是现代政府治理与角色定位的共识，虽然其理论萌生并发展与于17世纪，作为资产阶级反对封建君主专制的有力武器，但其理论所表达的政府角色定位与服务公共福利职能诉求依旧就有强有力的现实与理论意义。以有限政府思想所表达的内核诉求，规范政府行为、推动政府服务转型，具有现实而紧迫的时代意义。
〔参 考 文 献〕
〔1〕安建增，王绽蕾.“和”的政治意识：善治的政治心理基础〔J〕.陕西理工学院学报：社会科学版，2008，（03）.
〔2〕洛克. 政府论（下） 〔M〕.北京： 商务印书馆，1993.113.
〔3〕〔英〕阿克顿.自由与权力〔M〕.北京：商务印书馆，2001：342.
〔4〕高新民.公民社会·和谐社会与党的执政基础〔J〕.理论动态，2006，（18）.
〔5〕莱茵霍尔德·尼布尔.道德的人与不道德的社会〔M〕.蒋庆，等译.贵阳：贵州人民出版社，1998.
〔责任编辑：张 港〕