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摘 要 督促程序是指人民法院根据债权人提出的申请督促债务人偿还债务的一种简便快捷的程序。该程序进一步对民事案件进行了繁简分流，节约了司法资源，降低了债权人实现债权的成本。但在司法实践中，督促程序并没有得到有效的运用，甚至被闲置起来。本文试对督促程序存在的有关问题提出自己的看法，并对我国督促程序的完善作了相关构想。
关键词 督促程序 問题 完善 构想
中图分类号：DF72文献标识码：A
如果说诉讼是实现正义的奢侈方式，那么督促程序的建立便为实现正义提供了一条廉价而富有实效的捷径。对于目前正在进行的审判方式改革而言，在现有的司法资源与民事案件数量对比的前提下，如果可以通过灵活、快捷的督促程序过滤掉其中大多数简单民事案件，对实现重大复杂民事案件慎重审判的目标而言善莫大焉。最高法院于2000年底曾专门就督促程序问题作了《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》的解释，但是其实践结果并不理想，值得我们反省和深思。
一、督促程序制度概述
（一）督促程序的概念。
督促程序，是指法院根据债权人要求支付金钱或有价证券的申请，不经过开庭审理，以债权人的主张为内容，直接向债务人发出支付令，如果债务人在法定期限内既不提出异议又不清偿债务，该支付令就具有强制执行力的程序。在适用督促程序的情况下，法院发出支付令是以债务人对债权人的请求不会争执为假定前提的，其目的就是使那些债权债务关系明确的案件能得到迅速、有效、经济的解决。
（二）督促程序的特征。
与普通程序以及简易程序相比较，督促程序有自己独有的特点。
1、非讼性。该程序的启动是因债权人的直接申请而开始，法院不开庭审理，债务人也不参加审理活动，法院仅根据申请人提供的事实证据进行审查，对债权债务关系明确、合法的，就在受理之日起15日内向债务人发出支付令；如果书面审查发现申请不成立的，就作出裁定予以驳回。
2、适用范围的特定性。督促程序的适用范围，仅限于债权人请求给付金钱和有价证券的案件，而对于那些确认某项权利是否存在，请求给付违约金、赔偿金的案件，则不能适用督促程序。
3、期限性和附条件性。适用督促程序的案件还要求请求给付的金钱或有价证券已经到期并且数额确定，且债权人没有对待给付义务，支付令要能够送达债务人。如果债务人找不到，或者债务人身处国外，那么就不能用督促程序解决该纠纷。
4、强制性。在督促程序中，人民法院发出支付令后，如果债务人没有提出书面异议，那么支付令就具有了等同于法院判决的效力，债务人应当履行支付令确定的内容，如果债务人不履行，债权人可以向人民法院申请给予强制执行。
二、我国督促程序适用现状及存在的问题
（一）我国督促程序适用现状。
从我国这十多年的司法实践来看，适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多，支付令案件却呈下滑趋势。更多的时候，督促程序不但没有发挥其特殊的功能，反而增加了当事人和法院的诉累。2000年最高人民法院作出的《规定》在一定程度上加强了督促程序的适用性，但总体来说，并不能对原有的督促程序制度进行整体的、彻底的改善，其适用效果仍然欠佳。
（二）我国督促程序存在的问题。
我国督促程序没有充分发挥其功能，这既与法院的工作缺陷有关，也与债务人的道德品质不高有关，但更多的是督促程序制度的设计欠科学性。具体来说，主要存在以下几个方面的问题：
1、适用案件的范围过窄。
我国《民事诉讼法》规定，督促程序仅适用于请求给付金钱和有价证券的案件、且债权人与债务人没有其它债务纠纷，并没有对标的金额、申请主体、适用案件类型等作出限制。实践中，一些法院却对督促程序适用范围作了不同的理解和限制。
2、债务人异议权过大，对债务人滥用异议权缺乏相应的制约。
按《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出异议，支付令自动失效，法院将裁定终结督促程序。债务人提出的异议可以不附任何实质性理由。实践中，一些被申请人为拖延时间、转移财产、逃废债务，故意提出不实的书面异议，在此情况下，债权人再寻求诉讼救济，须要等支付令失效后，另行向人民法院起诉。
3、案件受理费数额过低、费用负担不尽合理。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第132 条规定：向人民法院申请支付令的案件，每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结，申请费由申请人负担。但现实中，基层人民法院办理这类案件所花费的费用要超过所收取的申请费，人力资源成本相对较高。某些基层法院原本就经费紧缺，甚至无力支付必要的办案经费。
4、督促程序与相关程序衔接不到位。
首先，在费用承担上的脱节。终结支付令后，申请人负担申请费，这是否可作为催款发生的实际费用，由败诉方承担呢? 对此，我国现行法律没有明确规定。债权人另行起诉的，要按照《人民法院收费办法》交纳诉讼费。当事人倘若先行选用督促程序则必然会导致费用负担上的增加。如此，反倒不如不选择适用督促程序。
其次，在时间上的不衔接。我国现行立法没有将督促程序与诉讼程序作任何形式上或内容上的衔接，债权人申请的支付令一旦被提出异议而立即失效，如果债权人欲起诉债务人，则一切还要从零开始。而一般来说，从债权人提起支付令的申请开始至法院作出终结裁定至少要消耗25天到30天。
5、诚信缺失，督促程序生长的社会基础薄弱。
在我国，信用缺失的现象比较严重，债务人滥用异议权终结督促程序逃避债务屡屡成功，导致我国督促程序适用率降低。我国现行法律制度下失信者得不到严惩，成本和风险很小而获利巨大，守信者依法经营反而无利可图，导致人们对失信行为趋之若鹜。
三、完善我国督促程序的构想
（一）完善督促程序与普通诉讼程序的衔接。
债务人异议经审查成立，督促程序即告终结，法院应当立即通知申请人，并告知申请人可申请案件直接转入诉讼程序或另行起诉。申请人也可以在申请支付令时同时书面声明。案件依法直接转入诉讼程序后，督促程序的申请费转为诉讼费的一部分。如果申请人不愿申请案件转入诉讼程序的，督促程序的申请费自然由债权人负担。案件由督促程序转入诉讼程序后，受理法院应遵循民事诉讼法关于管辖权的规定，对属于基层人民法院管辖的案件，受理法院可直接获得管辖权。这种作法既遵循了我国现行的民事诉讼立法的相关规定，又尊重了当事人的自由处分权，两个程序的衔接流畅自然。如此规定，债务人不得不考虑因滥用异议权而转入诉讼程序的风险。在实践中，许多适用督促程序的小额案件，即便转入了诉讼程序，也能得到迅速裁决。
（二）支付令的申请范围应扩大。
只要债务人具有给付义务，债权债务关系明确，且没有其他债务纠纷，支付令能够送达债务人的，债权人即可以向基层人民法院申请支付令。这样可以方便当事人，减少法院工作量，有利于大量无争议债务的迅速解决。
（三）规范异议权的行使。
《规定》第7条已对形式上的异议作了明确规定：债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见时，不影响支付令的效力。这对于防止债务人轻易使支付令失效、提高支付令的成功率均有积极意义。但是，第7条的规定只是针对形式上的异议，对滥用实质性异议的行为无能为力。因此，有必要在保护债务人异议权的前提下，对债务人提出异议作出适当规范。立法可以要求债务人对债权人提供的债权凭证提出合理的实质性异议，即不要求债务人对其异议进行举证，但要求其异议有合理的事实阐述和理由。此外，我们可以制定一些债务人滥用异议权应当负担的不利后果，如因债务人滥用异议权而导致诉讼的，债务人如果败诉，不仅要依判决承担诉讼费等相关费用，还要承担对方因诉讼而支出的合理的费用；法院对适用督促程序案件的当事人建立起个人诚信档案，并对外公示其失信记录以影响其商业信誉。
（四）允许债权人在申请支付令时，同时申请诉前财产保全。
我国《民事诉讼法》第93条规定:“申请人在人民法院采取保全措施后十五日內不起诉的，人民法院应当解除财产保全。”第191条规定“债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务或者向人民法院提出异议。”因为都是十五日的法定期间，按照以上规定，如果在下达支付令时，同时进行诉前财产保全，假设法定期间届满，债务人不提异议，支付令生效。这时如债务人主动履行债务，则诉前保全也正好解除。如进入执行程序，诉前财产保全则转为执行强制措施，有利于案件的执行。如债务人提出异议，案件自动转入诉讼程序，保全措施继续有效，也能确保将来判决得以执行，使债权人利益不受损失。
（五）适当提高案件受理费标准、合理分配费用负担。
目前我国法院财政尚未达到国家统一拨款，诉讼费仍然是法院办案经费的一个主要来源。督促程序案件按件收取100元申请费，的确不符合当前形势要求，且可适用督促程序的案件所占民事案件总数量的比例也不小。适当提高督促程序案件的收费标准，可以避免一些法院因利益驱动而拒绝适用督促程序的做法，同时也有助于法院积极推动该程序的顺利运行。
(六) 构建信用机制。
我们可以参考其他国家建立不良信用记录制度,通过信用信息系统予以公布,其他单位和个人可随时查阅；对于屡次有不良记录的人员、单位,可通过立法赋予工商行政机关相应的行政处罚权力,根据情况对其进行警告、罚款，或限制其生产经营活动，情形严重的，还可吊销营业执照。通过这种方式提高债务人的失信成本，迫使债务人出于自身利益考虑选择守信履约，经济秩序及司法秩序将随之逐渐改观。督促程序乌托邦的最终化解将不得不取决于我们这个社会诚信的恢复和再生，社会诚信因市场经济而陷入困境同样也要靠市场经济来重塑。
四、结语
市场经济社会中，相当多的经济纠纷属于当事人之间债权债务关系明确、双方对纠纷没有任何争议的情形，督促程序给予请求人一种机会，在对方持消极态度的情况下取得执行名义，而无须忍受费时费力的争讼程序，同时也给义务人主动履行义务一个缓冲时间。时代发展到今天，任何事情都是一项系统工程，督促程序的司法适用问题不仅涉及立法缺陷，还涉及我国的信用制度。因此，要改善督促程序的司法适用效果，完善立法理所应当，更应重视的是信用机制及个人信用的培育，唯有后者才是百年之计。我们应加大督促程序的宣传力度，使当事人了解督促程序的优点，自发提起督促程序；纠正重诉讼程序而轻督促程序的观念，扩大督促程序的适用，来降低司法成本，提高司法效率。
（作者：郑州大学法学院2008级法律硕士）
参考文献：
[1]廖永安.民事诉讼理论探索与程序整合.中国法制出版社,2005.
[2]庞再月.督促程序的缺陷及其补救.咸宁学院学报,2006,(5).
[3]周彩云.督促程序浅析.中国科技信息，2007,(5).
[4]刘纳.论我国督促程序之缺陷及其完善.法制与社会，2009.
[5]陈灿.浅论督促程序的补充与完善.甘肃法制报，2006.
[6]陆美华，迟庆娟.探讨督促程序的性质与功能.法制与社会，2009.
关键词 督促程序 問题 完善 构想
中图分类号：DF72文献标识码：A
如果说诉讼是实现正义的奢侈方式，那么督促程序的建立便为实现正义提供了一条廉价而富有实效的捷径。对于目前正在进行的审判方式改革而言，在现有的司法资源与民事案件数量对比的前提下，如果可以通过灵活、快捷的督促程序过滤掉其中大多数简单民事案件，对实现重大复杂民事案件慎重审判的目标而言善莫大焉。最高法院于2000年底曾专门就督促程序问题作了《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》的解释，但是其实践结果并不理想，值得我们反省和深思。
一、督促程序制度概述
（一）督促程序的概念。
督促程序，是指法院根据债权人要求支付金钱或有价证券的申请，不经过开庭审理，以债权人的主张为内容，直接向债务人发出支付令，如果债务人在法定期限内既不提出异议又不清偿债务，该支付令就具有强制执行力的程序。在适用督促程序的情况下，法院发出支付令是以债务人对债权人的请求不会争执为假定前提的，其目的就是使那些债权债务关系明确的案件能得到迅速、有效、经济的解决。
（二）督促程序的特征。
与普通程序以及简易程序相比较，督促程序有自己独有的特点。
1、非讼性。该程序的启动是因债权人的直接申请而开始，法院不开庭审理，债务人也不参加审理活动，法院仅根据申请人提供的事实证据进行审查，对债权债务关系明确、合法的，就在受理之日起15日内向债务人发出支付令；如果书面审查发现申请不成立的，就作出裁定予以驳回。
2、适用范围的特定性。督促程序的适用范围，仅限于债权人请求给付金钱和有价证券的案件，而对于那些确认某项权利是否存在，请求给付违约金、赔偿金的案件，则不能适用督促程序。
3、期限性和附条件性。适用督促程序的案件还要求请求给付的金钱或有价证券已经到期并且数额确定，且债权人没有对待给付义务，支付令要能够送达债务人。如果债务人找不到，或者债务人身处国外，那么就不能用督促程序解决该纠纷。
4、强制性。在督促程序中，人民法院发出支付令后，如果债务人没有提出书面异议，那么支付令就具有了等同于法院判决的效力，债务人应当履行支付令确定的内容，如果债务人不履行，债权人可以向人民法院申请给予强制执行。
二、我国督促程序适用现状及存在的问题
（一）我国督促程序适用现状。
从我国这十多年的司法实践来看，适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多，支付令案件却呈下滑趋势。更多的时候，督促程序不但没有发挥其特殊的功能，反而增加了当事人和法院的诉累。2000年最高人民法院作出的《规定》在一定程度上加强了督促程序的适用性，但总体来说，并不能对原有的督促程序制度进行整体的、彻底的改善，其适用效果仍然欠佳。
（二）我国督促程序存在的问题。
我国督促程序没有充分发挥其功能，这既与法院的工作缺陷有关，也与债务人的道德品质不高有关，但更多的是督促程序制度的设计欠科学性。具体来说，主要存在以下几个方面的问题：
1、适用案件的范围过窄。
我国《民事诉讼法》规定，督促程序仅适用于请求给付金钱和有价证券的案件、且债权人与债务人没有其它债务纠纷，并没有对标的金额、申请主体、适用案件类型等作出限制。实践中，一些法院却对督促程序适用范围作了不同的理解和限制。
2、债务人异议权过大，对债务人滥用异议权缺乏相应的制约。
按《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出异议，支付令自动失效，法院将裁定终结督促程序。债务人提出的异议可以不附任何实质性理由。实践中，一些被申请人为拖延时间、转移财产、逃废债务，故意提出不实的书面异议，在此情况下，债权人再寻求诉讼救济，须要等支付令失效后，另行向人民法院起诉。
3、案件受理费数额过低、费用负担不尽合理。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第132 条规定：向人民法院申请支付令的案件，每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结，申请费由申请人负担。但现实中，基层人民法院办理这类案件所花费的费用要超过所收取的申请费，人力资源成本相对较高。某些基层法院原本就经费紧缺，甚至无力支付必要的办案经费。
4、督促程序与相关程序衔接不到位。
首先，在费用承担上的脱节。终结支付令后，申请人负担申请费，这是否可作为催款发生的实际费用，由败诉方承担呢? 对此，我国现行法律没有明确规定。债权人另行起诉的，要按照《人民法院收费办法》交纳诉讼费。当事人倘若先行选用督促程序则必然会导致费用负担上的增加。如此，反倒不如不选择适用督促程序。
其次，在时间上的不衔接。我国现行立法没有将督促程序与诉讼程序作任何形式上或内容上的衔接，债权人申请的支付令一旦被提出异议而立即失效，如果债权人欲起诉债务人，则一切还要从零开始。而一般来说，从债权人提起支付令的申请开始至法院作出终结裁定至少要消耗25天到30天。
5、诚信缺失，督促程序生长的社会基础薄弱。
在我国，信用缺失的现象比较严重，债务人滥用异议权终结督促程序逃避债务屡屡成功，导致我国督促程序适用率降低。我国现行法律制度下失信者得不到严惩，成本和风险很小而获利巨大，守信者依法经营反而无利可图，导致人们对失信行为趋之若鹜。
三、完善我国督促程序的构想
（一）完善督促程序与普通诉讼程序的衔接。
债务人异议经审查成立，督促程序即告终结，法院应当立即通知申请人，并告知申请人可申请案件直接转入诉讼程序或另行起诉。申请人也可以在申请支付令时同时书面声明。案件依法直接转入诉讼程序后，督促程序的申请费转为诉讼费的一部分。如果申请人不愿申请案件转入诉讼程序的，督促程序的申请费自然由债权人负担。案件由督促程序转入诉讼程序后，受理法院应遵循民事诉讼法关于管辖权的规定，对属于基层人民法院管辖的案件，受理法院可直接获得管辖权。这种作法既遵循了我国现行的民事诉讼立法的相关规定，又尊重了当事人的自由处分权，两个程序的衔接流畅自然。如此规定，债务人不得不考虑因滥用异议权而转入诉讼程序的风险。在实践中，许多适用督促程序的小额案件，即便转入了诉讼程序，也能得到迅速裁决。
（二）支付令的申请范围应扩大。
只要债务人具有给付义务，债权债务关系明确，且没有其他债务纠纷，支付令能够送达债务人的，债权人即可以向基层人民法院申请支付令。这样可以方便当事人，减少法院工作量，有利于大量无争议债务的迅速解决。
（三）规范异议权的行使。
《规定》第7条已对形式上的异议作了明确规定：债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见时，不影响支付令的效力。这对于防止债务人轻易使支付令失效、提高支付令的成功率均有积极意义。但是，第7条的规定只是针对形式上的异议，对滥用实质性异议的行为无能为力。因此，有必要在保护债务人异议权的前提下，对债务人提出异议作出适当规范。立法可以要求债务人对债权人提供的债权凭证提出合理的实质性异议，即不要求债务人对其异议进行举证，但要求其异议有合理的事实阐述和理由。此外，我们可以制定一些债务人滥用异议权应当负担的不利后果，如因债务人滥用异议权而导致诉讼的，债务人如果败诉，不仅要依判决承担诉讼费等相关费用，还要承担对方因诉讼而支出的合理的费用；法院对适用督促程序案件的当事人建立起个人诚信档案，并对外公示其失信记录以影响其商业信誉。
（四）允许债权人在申请支付令时，同时申请诉前财产保全。
我国《民事诉讼法》第93条规定:“申请人在人民法院采取保全措施后十五日內不起诉的，人民法院应当解除财产保全。”第191条规定“债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务或者向人民法院提出异议。”因为都是十五日的法定期间，按照以上规定，如果在下达支付令时，同时进行诉前财产保全，假设法定期间届满，债务人不提异议，支付令生效。这时如债务人主动履行债务，则诉前保全也正好解除。如进入执行程序，诉前财产保全则转为执行强制措施，有利于案件的执行。如债务人提出异议，案件自动转入诉讼程序，保全措施继续有效，也能确保将来判决得以执行，使债权人利益不受损失。
（五）适当提高案件受理费标准、合理分配费用负担。
目前我国法院财政尚未达到国家统一拨款，诉讼费仍然是法院办案经费的一个主要来源。督促程序案件按件收取100元申请费，的确不符合当前形势要求，且可适用督促程序的案件所占民事案件总数量的比例也不小。适当提高督促程序案件的收费标准，可以避免一些法院因利益驱动而拒绝适用督促程序的做法，同时也有助于法院积极推动该程序的顺利运行。
(六) 构建信用机制。
我们可以参考其他国家建立不良信用记录制度,通过信用信息系统予以公布,其他单位和个人可随时查阅；对于屡次有不良记录的人员、单位,可通过立法赋予工商行政机关相应的行政处罚权力,根据情况对其进行警告、罚款，或限制其生产经营活动，情形严重的，还可吊销营业执照。通过这种方式提高债务人的失信成本，迫使债务人出于自身利益考虑选择守信履约，经济秩序及司法秩序将随之逐渐改观。督促程序乌托邦的最终化解将不得不取决于我们这个社会诚信的恢复和再生，社会诚信因市场经济而陷入困境同样也要靠市场经济来重塑。
四、结语
市场经济社会中，相当多的经济纠纷属于当事人之间债权债务关系明确、双方对纠纷没有任何争议的情形，督促程序给予请求人一种机会，在对方持消极态度的情况下取得执行名义，而无须忍受费时费力的争讼程序，同时也给义务人主动履行义务一个缓冲时间。时代发展到今天，任何事情都是一项系统工程，督促程序的司法适用问题不仅涉及立法缺陷，还涉及我国的信用制度。因此，要改善督促程序的司法适用效果，完善立法理所应当，更应重视的是信用机制及个人信用的培育，唯有后者才是百年之计。我们应加大督促程序的宣传力度，使当事人了解督促程序的优点，自发提起督促程序；纠正重诉讼程序而轻督促程序的观念，扩大督促程序的适用，来降低司法成本，提高司法效率。
（作者：郑州大学法学院2008级法律硕士）
参考文献：
[1]廖永安.民事诉讼理论探索与程序整合.中国法制出版社,2005.
[2]庞再月.督促程序的缺陷及其补救.咸宁学院学报,2006,(5).
[3]周彩云.督促程序浅析.中国科技信息，2007,(5).
[4]刘纳.论我国督促程序之缺陷及其完善.法制与社会，2009.
[5]陈灿.浅论督促程序的补充与完善.甘肃法制报，2006.
[6]陆美华，迟庆娟.探讨督促程序的性质与功能.法制与社会，2009.