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20世纪80年代到90年代中期是我国转型开始的时期，安定团结的需要使得“秩序至上”成为这一时期信访制度的精神与核心，这一精神很好地体现在这一时期全国各省的信访立法中。这些省份的信访立法文件大多在其开头就表明其宗旨是维护信访秩序，为了贯彻这个宗旨，这些立法内容的重点均表现为对信访人的限制，特别是防止集体上访，而且这些立法把信访体系的工作方针定性为“分级负责，归口办理”，这正好吻合科层制的要求，而科层制则又是秩序价值的另一种体现方式。这一时期虽然在少数省份的信访立法中我们能看到少许维权的曙光，但是这些曙光依然