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［摘 要］社会主义新农村建设已在全国范围内实施,大量的公共财政资金向农业倾斜成为促进新农村建设顺利展开的基础保障。本文根据中国现有财政支农政策运行状况,提出公共财政对新农村建设的支持方式。
［关键词］新农村建设；公共财政；农业投资
［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2010）48-0139-02
1 引 言
目前,中国经济总体上已经进入了工业反哺农业、城市支持农村、区域均衡发展的新阶段。推进社会主义新农村建设成为未来5~15年中国的基本宏观政策选择。社会主义新农村建设是一个涉及经济、政治、文化和社会建设四位一体的系统工程。其初始应该以基础设施建设为切入点,并以公共财政为主要来源(林毅夫,2006)。所以,党的十六届五中全会明确指出“要加大各级政府对农业和农村财政投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务”。
2 理论探讨
关于公共财政支持农业以及农村公共物品供给的研究,国内学者提出了诸多见解。目前,普遍认为中国农村公共物品存在供给不足的问题(廊坊市哲学社会科学研究课题组,2009；苏明,2007；吴士键、杨团、熊巍，等)。其中对农村公共教育的投资短缺最为严重(樊胜根,2001),而农田水气费、行政费、农村生产建设支出,则根据东、中、西部地区财政收入情况的不同呈现不同程度的相对不足(李冬梅,2009；李秉龙,2003),与此同时,现有公共财政支农资金的使用方向与农业公共物品供给目标发生偏差,引起供给与需求的不对称,甚至出现农民不需要的公共物品过度供给(苏明,2003)。公共物品供给不足的原因,有观点认为是由于乡镇政府的制度内财政收入有限,而制度外资金的投入缺乏相应监督和有效激励引起的(孙文基,2009；李萍,2005)。还有观点认为是中国财政补贴制度不完善,即财政补贴资金不足、范围有限和缺少稳定的增长机制等问题(农业部财政司,2005)。公共财政投资领域方面,王小林(2005)认为公共财政农业支持政策应包括三个方面内容：一是形成完整的粮食补贴体系,二是加强对农业的服务支持,三是加强农业生态环境和粮食安全方面的公共支持。农业部教育司(2005)则认为财政投资的重点应放在农村劳动力职业技能培训机构和对农民参加培训的补贴上。上述研究对中国农村公共物品供给状况以及所存在问题进行了深入的分析,对中国公共财政在支持农业过程中的职能定位、资金运用方向等方面进行了探讨，并在一定程度上提出完善中国公共财政支持农业机制的指导建议。本文拟通过对中国公共财政对农业投资总体运行状况以及投资结构的分析,探索在社会主义新农村建设背景下,公共财政对农业投资的支持方式。
3 近年来中国公共财政对农业投资总体运行状况分析
3.1 公共财政对农业投资规模分析
从绝对规模来看,改革开放以来,中国政府财政对农业的投资,表现了较稳定的增长,特别是1992年以后,财政对农业投资每年都以百万亿元规模上升,2006年财政对农业投资支出已达到2161.35亿元。随着社会主义新农村建设政策的出台,财政支农投入上升到了新的阶段。从相对规模来看,中国财政支农投入呈现波动状,1978年以来长期表现弱化趋势,近两年出现强力的增长。从1990年开始,中国财政农业投入比重就出现不断下降的趋势,一直到2003年最低达到7.1%,其中只有1998年由于自然灾害的因素出现过一次反弹。2004年,中国GDP水平达到159878亿元,经济结构基本迈入工业反哺农业的新阶段,国家开始提高对农业的重视,提出了以城带乡、以工促农的方针,财政对农业投资有了显著提高,两年来财政支农增长率分别为34.3%和26.1%,达到20年来的最高水平。
3.2 公共财政对农业投资结构分析
现行中国统计资料将财政对农业投资分成支援农村生产支出、农林水利气象部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费用和其他支出五个支出项目。其中,前三个项目是主要的支出项目,它们合计支出比重一般超过财政对农业投资总额的80%。支援生产支出和事业费是中国财政对农业投资的主要项目,基本在60%以上,并在改革开放以来日益增长。从1978年的51%增长到1990年的74%,且一直到1998年,基本保持在这一比例没有变化,这其中主要有两个原因,一是改革开放以来农业事业发展迅速,农业社会化服务体系日益健全。二是中国在这段时期多次调增了事业单位人员的工资及福利待遇,实际上这已成为中国财政农业支出的重要负担之一,1999年以后这部分的支出有所减少,说明中国已经开始通过撤销、改制等方式精简由财政供养的农业事业机构,降低事业费支出比重。农业基本建设投资是构成农业固定资产,提高农业生产能力的主要资金来源,在农业投资中占有重要的地位。1978年以来中国农业基本建设投资份额在不断的减少,从33%最低降到1996年的19%。可以说“七五”、“八五”以及“九五”期间的头两年,中国农业基本建设支出比重维持在20%左右没有上升,1998年以后支出比重才得到提高。农业基本建设投入严重不足已成为中国财政农业投入支出结构不合理的重要表现之一。
农业科研投入严重不足、农业科技水平偏低是中国财政对农业投资结构不合理的另一突出表现。根据统计规定,农业科研投入包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。中国农业科技三项费用出资比例从1986年以来持续剧烈下降,至1995年仅占农业支出中的0.5%,之后虽有小幅度的增长,但最高不到8%就又开始下降,2004年农业科技三项费的支出比例仅为0.5%。中国农业科研投资强度不到世界平均水平的一半,相当于发达国家的1/10。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达到70%~80%,而中国仅为42%。
总之,农业机构事业费增长快,所占比例大,真正用于生产领域的基本建设资金和科研资金不足,是中国政府财政对农业投资结构失衡的突出表现。在社会主义新农村建设中,财政是最主要的推动力,从当前农业和财政所面临的形势和财政体制改革的要求,有必要对公共财政农业投资模式进行创新,改变过去“粗放主导型”的财政支农模式,逐渐向“集约主导型”转变。
4 公共财政对新农村建设的支持方式
第一,改变财政对农业投资资金的使用方法。把一部分直接支援农业生产的拨款改为基金的形式,保证财政支持的长期性和稳定性。同时,对政府财政投资实行有偿无息、微息或低息发放,使政府财政对农业投资同农民的劳动和资金投入或其他资金来源相结合,创造出新的积累,以求在政府财政投资引导下实现农业的自我积累和投入。
第二,实行资金匹配的办法。使国家(中央、地方)、集体、农民多层次共同向农业投资,即以国家投资为引导,按一定比例由集体和农民匹配投入,组成对特定农业生产建设项目投资的整体。这样就可以在国家资金的引导下,调动集体和农民的积极性,吸引农民资金转向积累和生产投入。
第三,实行财政贴息的办法。银行贷款是农业生产建设资金的重要来源,实行财政贴息有利于减轻农民的利息支出,提高投资者的资金利息率,调动社会各方面对农业投资的积极性。
第四,建立财政资金使用管理的约束与激励机制。严格规范部门职责,按照商业会计的核算方法,建立支出规模、支出结构、支出产出效益等一系列指标体系,并对指标进行纵向分析和横向比较,逐步形成适当的衡量标准,在此基础上建立起三方面的财政支出指标管理体系:首先,上级财政根据下级财政支出使用管理情况,制定有关考核指标实行严格奖惩。其次,财政部门根据同类预算单位财政资金管理和使用的有关考核指标,对同级预算单位实行严格奖惩。最后,每个预算单位内部也要建立财政资金管理奖惩制度。
第五,实行以奖代补和以工代赈的方法。即将事前无偿补助农民进行生产建设的财政拨款或物资,改在项目验收以后,用奖励或替代的办法给予补助。从实践过程看,这种办法对调动农民从事生产投资投劳的积极性有较好的作用。
第六,提供优惠的政策,鼓励工商企业、外商、城镇居民和私营企业投资农业。可以借鉴国外经验,运用BOT投资方式和投资基金方式,加大对私人资金投入农业的激励效应。BOT投资方式,即建设—经营—转让,一般由政府同私营部门(企业)签订合同,由公司筹资设计并承建项目,在双方协定的一段时间内,项目公司通过经营此项目偿还项目债务并收回投资,协议期满后,项目无偿转让给所在地区政府。目前BOT方式已被广泛应用于基础设施建设中。对于农业基础设施的建设(包括物资基础设施、生态保护设施等),通过这一投资方式,可以更加容易筹集到较多的资金。同时,还可以建立农业开发投资基金,使筹集到的资金用于效益比较好、发展潜力大、具有市场前景的农业项目上来,并按照契约型基金进行试点,在农村金融体制上进行创新,保证社会资金投入农业的安全性,最终缓解农业资金的供求矛盾。
参考文献：
［1］ 李冬梅.略论完善现行财政制度在新农村建设中的作用［J］.经济问题,2009(10):71-74.
［2］ 廊坊市哲学社会科学研究课题组.以财政政策加强农村公共产品供给［J］.财政研究,2009(7)：42-45.
［3］ 孙文基.财政促进社会主义新农村建设的思考［J］.农业经济问题,2009(9)：59-62.
［4］ 孔祥智.《农村公共产品供求均衡论》书评［J］.农业技术经济,2007(5)：12-16.
［作者简介］ 陈晨(1986—）,女,河南省安阳人,中国人民大学农业与农村发展学院2009级硕士研究生,研究方向：市场营销、农村合作经济。
［关键词］新农村建设；公共财政；农业投资
［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2010）48-0139-02
1 引 言
目前,中国经济总体上已经进入了工业反哺农业、城市支持农村、区域均衡发展的新阶段。推进社会主义新农村建设成为未来5~15年中国的基本宏观政策选择。社会主义新农村建设是一个涉及经济、政治、文化和社会建设四位一体的系统工程。其初始应该以基础设施建设为切入点,并以公共财政为主要来源(林毅夫,2006)。所以,党的十六届五中全会明确指出“要加大各级政府对农业和农村财政投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务”。
2 理论探讨
关于公共财政支持农业以及农村公共物品供给的研究,国内学者提出了诸多见解。目前,普遍认为中国农村公共物品存在供给不足的问题(廊坊市哲学社会科学研究课题组,2009；苏明,2007；吴士键、杨团、熊巍，等)。其中对农村公共教育的投资短缺最为严重(樊胜根,2001),而农田水气费、行政费、农村生产建设支出,则根据东、中、西部地区财政收入情况的不同呈现不同程度的相对不足(李冬梅,2009；李秉龙,2003),与此同时,现有公共财政支农资金的使用方向与农业公共物品供给目标发生偏差,引起供给与需求的不对称,甚至出现农民不需要的公共物品过度供给(苏明,2003)。公共物品供给不足的原因,有观点认为是由于乡镇政府的制度内财政收入有限,而制度外资金的投入缺乏相应监督和有效激励引起的(孙文基,2009；李萍,2005)。还有观点认为是中国财政补贴制度不完善,即财政补贴资金不足、范围有限和缺少稳定的增长机制等问题(农业部财政司,2005)。公共财政投资领域方面,王小林(2005)认为公共财政农业支持政策应包括三个方面内容：一是形成完整的粮食补贴体系,二是加强对农业的服务支持,三是加强农业生态环境和粮食安全方面的公共支持。农业部教育司(2005)则认为财政投资的重点应放在农村劳动力职业技能培训机构和对农民参加培训的补贴上。上述研究对中国农村公共物品供给状况以及所存在问题进行了深入的分析,对中国公共财政在支持农业过程中的职能定位、资金运用方向等方面进行了探讨，并在一定程度上提出完善中国公共财政支持农业机制的指导建议。本文拟通过对中国公共财政对农业投资总体运行状况以及投资结构的分析,探索在社会主义新农村建设背景下,公共财政对农业投资的支持方式。
3 近年来中国公共财政对农业投资总体运行状况分析
3.1 公共财政对农业投资规模分析
从绝对规模来看,改革开放以来,中国政府财政对农业的投资,表现了较稳定的增长,特别是1992年以后,财政对农业投资每年都以百万亿元规模上升,2006年财政对农业投资支出已达到2161.35亿元。随着社会主义新农村建设政策的出台,财政支农投入上升到了新的阶段。从相对规模来看,中国财政支农投入呈现波动状,1978年以来长期表现弱化趋势,近两年出现强力的增长。从1990年开始,中国财政农业投入比重就出现不断下降的趋势,一直到2003年最低达到7.1%,其中只有1998年由于自然灾害的因素出现过一次反弹。2004年,中国GDP水平达到159878亿元,经济结构基本迈入工业反哺农业的新阶段,国家开始提高对农业的重视,提出了以城带乡、以工促农的方针,财政对农业投资有了显著提高,两年来财政支农增长率分别为34.3%和26.1%,达到20年来的最高水平。
3.2 公共财政对农业投资结构分析
现行中国统计资料将财政对农业投资分成支援农村生产支出、农林水利气象部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费用和其他支出五个支出项目。其中,前三个项目是主要的支出项目,它们合计支出比重一般超过财政对农业投资总额的80%。支援生产支出和事业费是中国财政对农业投资的主要项目,基本在60%以上,并在改革开放以来日益增长。从1978年的51%增长到1990年的74%,且一直到1998年,基本保持在这一比例没有变化,这其中主要有两个原因,一是改革开放以来农业事业发展迅速,农业社会化服务体系日益健全。二是中国在这段时期多次调增了事业单位人员的工资及福利待遇,实际上这已成为中国财政农业支出的重要负担之一,1999年以后这部分的支出有所减少,说明中国已经开始通过撤销、改制等方式精简由财政供养的农业事业机构,降低事业费支出比重。农业基本建设投资是构成农业固定资产,提高农业生产能力的主要资金来源,在农业投资中占有重要的地位。1978年以来中国农业基本建设投资份额在不断的减少,从33%最低降到1996年的19%。可以说“七五”、“八五”以及“九五”期间的头两年,中国农业基本建设支出比重维持在20%左右没有上升,1998年以后支出比重才得到提高。农业基本建设投入严重不足已成为中国财政农业投入支出结构不合理的重要表现之一。
农业科研投入严重不足、农业科技水平偏低是中国财政对农业投资结构不合理的另一突出表现。根据统计规定,农业科研投入包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。中国农业科技三项费用出资比例从1986年以来持续剧烈下降,至1995年仅占农业支出中的0.5%,之后虽有小幅度的增长,但最高不到8%就又开始下降,2004年农业科技三项费的支出比例仅为0.5%。中国农业科研投资强度不到世界平均水平的一半,相当于发达国家的1/10。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达到70%~80%,而中国仅为42%。
总之,农业机构事业费增长快,所占比例大,真正用于生产领域的基本建设资金和科研资金不足,是中国政府财政对农业投资结构失衡的突出表现。在社会主义新农村建设中,财政是最主要的推动力,从当前农业和财政所面临的形势和财政体制改革的要求,有必要对公共财政农业投资模式进行创新,改变过去“粗放主导型”的财政支农模式,逐渐向“集约主导型”转变。
4 公共财政对新农村建设的支持方式
第一,改变财政对农业投资资金的使用方法。把一部分直接支援农业生产的拨款改为基金的形式,保证财政支持的长期性和稳定性。同时,对政府财政投资实行有偿无息、微息或低息发放,使政府财政对农业投资同农民的劳动和资金投入或其他资金来源相结合,创造出新的积累,以求在政府财政投资引导下实现农业的自我积累和投入。
第二,实行资金匹配的办法。使国家(中央、地方)、集体、农民多层次共同向农业投资,即以国家投资为引导,按一定比例由集体和农民匹配投入,组成对特定农业生产建设项目投资的整体。这样就可以在国家资金的引导下,调动集体和农民的积极性,吸引农民资金转向积累和生产投入。
第三,实行财政贴息的办法。银行贷款是农业生产建设资金的重要来源,实行财政贴息有利于减轻农民的利息支出,提高投资者的资金利息率,调动社会各方面对农业投资的积极性。
第四,建立财政资金使用管理的约束与激励机制。严格规范部门职责,按照商业会计的核算方法,建立支出规模、支出结构、支出产出效益等一系列指标体系,并对指标进行纵向分析和横向比较,逐步形成适当的衡量标准,在此基础上建立起三方面的财政支出指标管理体系:首先,上级财政根据下级财政支出使用管理情况,制定有关考核指标实行严格奖惩。其次,财政部门根据同类预算单位财政资金管理和使用的有关考核指标,对同级预算单位实行严格奖惩。最后,每个预算单位内部也要建立财政资金管理奖惩制度。
第五,实行以奖代补和以工代赈的方法。即将事前无偿补助农民进行生产建设的财政拨款或物资,改在项目验收以后,用奖励或替代的办法给予补助。从实践过程看,这种办法对调动农民从事生产投资投劳的积极性有较好的作用。
第六,提供优惠的政策,鼓励工商企业、外商、城镇居民和私营企业投资农业。可以借鉴国外经验,运用BOT投资方式和投资基金方式,加大对私人资金投入农业的激励效应。BOT投资方式,即建设—经营—转让,一般由政府同私营部门(企业)签订合同,由公司筹资设计并承建项目,在双方协定的一段时间内,项目公司通过经营此项目偿还项目债务并收回投资,协议期满后,项目无偿转让给所在地区政府。目前BOT方式已被广泛应用于基础设施建设中。对于农业基础设施的建设(包括物资基础设施、生态保护设施等),通过这一投资方式,可以更加容易筹集到较多的资金。同时,还可以建立农业开发投资基金,使筹集到的资金用于效益比较好、发展潜力大、具有市场前景的农业项目上来,并按照契约型基金进行试点,在农村金融体制上进行创新,保证社会资金投入农业的安全性,最终缓解农业资金的供求矛盾。
参考文献：
［1］ 李冬梅.略论完善现行财政制度在新农村建设中的作用［J］.经济问题,2009(10):71-74.
［2］ 廊坊市哲学社会科学研究课题组.以财政政策加强农村公共产品供给［J］.财政研究,2009(7)：42-45.
［3］ 孙文基.财政促进社会主义新农村建设的思考［J］.农业经济问题,2009(9)：59-62.
［4］ 孔祥智.《农村公共产品供求均衡论》书评［J］.农业技术经济,2007(5)：12-16.
［作者简介］ 陈晨(1986—）,女,河南省安阳人,中国人民大学农业与农村发展学院2009级硕士研究生,研究方向：市场营销、农村合作经济。