为保障公平竞争审查工作顺利开展，推动公平竞争审查制度有效实施，根据《中华人民共和国反垄断法》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发﹝2016﹞34号，以下简称34号文），近日，发改委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办五部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《细则》），从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面对公平竞争审查制度相关规定进行了解释和细化。
　　那么，《细则》的出台基于什么样的背景？有何重要意义？主要内容有哪些？业界人士对此如何解读？《财会信报》记者对此进行了梳理并采访了业界专家。
　　公平竞争审查制度进入精细化阶段
　　公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要决策部署。34号文印发后，发改委会同有关部门，积极推进制度的贯彻落实。目前，制度实施已经取得了阶段性成效。国务院各部门均已建立审查机制，对新出台的政策措施进行审查；31个省（区、市）均已印发实施方案，有序开展审查工作；市县政府在省政府指导下着手部署落实。同时，在制度实施中也暴露出一些問题，影响了制度的全面实施。基于上述情况，发改委会同有关部门研究制定了《细则》。
　　发改委相关负责人表示，《细则》的重要意义体现在三个方面。一是有利于深化政策制定机关对制度的理解和认识。由于观念转变滞后、自身能力有限等原因，一些政府部门对制度重要性的认识仍不到位，影响了工作进展。在34号文印发一年后，经国务院批准，五部门联合印发《细则》，对落实公平竞争审查制度再次提出要求，体现了党中央、国务院对此项工作的高度重视，有利于进一步深化各地区、各部门对制度的理解和认识，形成持续推动制度实施的良好局面。
　　二是有利于解决公平竞争审查制度实施中的突出问题。从当前制度实施情况看，虽然大多数部门和地区已经建立了审查机制，但实际运行中存在不认真审查和审查能力不足等问题。《细则》通过进一步明确审查机制和程序、细化审查标准、加强政策指导、强化监督问责，有效地解决这些问题，保障制度实施取得实实在在的效果。
　　三是有利于推动公平竞争审查制度的不断完善。公平竞争审查制度是一项新的制度，需要在实践中不断发展完善。34号文对制度建立作出了全面部署，文件印发以来一些地区和部门在审查机制、方式、程序和强化监督等方面进行了有益的探索，形成了很多有效的经验做法。《细则》正是在总结相关经验和各方面意见建议的基础上作进一步细化，推动公平竞争审查制度本身不断完善。
　　国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国经济法学研究会副会长、中国政法大学副校长时建中教授在接受《财会信报》记者采访时表示，《细则》堪称我国公平竞争审查制度的又一顶层设计，对公平竞争审查制度的进一步细化和完善，对推动该制度的全面落实，具有非常重要的现实意义。
　　去年6月，国务院印发34号文，正式建立了我国的公平竞争审查制度，是规范政府行为、防止滥用行政权力排除限制竞争的顶层设计，对从源头上厘清政府与市场边界、保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用至关重要。
　　时建中指出，但这毕竟是一项新的制度，从出台到全面落实还需要不断建立和完善更为具体的实施机制和保障措施。制度实际运行中，一些政府部门由于观念转变滞后、思想认识不到位、自身能力不足等原因，也出现了不审查、不认真审查甚至审查后仍然排除限制竞争的问题，影响了制度的有效推进。《细则》的出台正是针对上述亟待解决的现实问题。
　　中国财政科学研究院应用经济学博士后盘和林在接受《财会信报》记者采访时认为，《细则》的出台，意味着我国公平竞争审查制度进入精细化阶段，也只有精细化的政策才具有可执行性与可操作性，才具有长久的生命力。
　　《细则》内容主要体现在三方面
　　《细则》分6章、共26条，分别从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面予以细化。
　　第一，强化程序约束。有效的程序约束是落实公平竞争审查制度的重要保障。特别是在自我审查的前提下，如何设计好审查程序至关重要。《细则》主要从四个方面强化对公平竞争审查工作的程序约束，着力解决不审查、不认真审查问题。一是明确内部审查机制。为建立内部审查机制提供模式选择，既可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以由内部特定机构统一负责。政策制定机关可以自行确定，关键要建立机制、明确责任。二是要求形成书面审查结论。未形成书面结论的视为未进行审查，而且书面结论应当体现包括核对审查标准、征求有关方面意见、判断是否适用例外规定等在内的整个审查流程，防止敷衍了事。三是细化征求意见规则和程序。强调公平竞争审查要征求利害关系人意见或向社会公开征求意见，并在书面结论中说明征求意见情况。同时，进一步明确了利害关系人的范围。四是建立定期报告制度。政策制定机关需要于每年1月31日前，将公平竞争审查年度总结报告报送同级联席会议办公室，便于联席会议掌握制度实施情况、加强监督指导。
　　为进一步规范公平竞争审查工作，《细则》还制定了“一图一表”，即流程图和审查表。流程图体现了公平竞争审查的基本步骤，可以概括为“三步走”：第一步判断是否需要进行公平竞争审查，第二步核对是否存在违反18条标准的情形，第三步在违反相关标准的情况下确定是否适用例外规定。审查表为形成书面审查结论提供了形式参考，包括文件名称、涉及领域、起草和审查机构、效力层级、征求意见、标准核对、具体结论、是否适用例外规定等要素，反映审查工作的全过程，并由审查机构主要负责人签字后，随相关材料一并履行发文程序。下一步，将在各地区、各部门鼓励推广使用审查表，不断提高公平竞争审查的统一化、规范化、精细化水平。
　　第二，加强实体指导。34号文从维护公平竞争和统一市场两个维度，明确了四个方面18条审查标准，基本涵盖了当前政府部门妨碍市场竞争的主要行为类型。但是，由于经济生活的复杂性，一些政府部门在面对具体政策措施时，仍然存在难以准确把握和适用审查标准的问题。《细则》根据相关法律法规、反垄断执法实践以及各方面反映的问题，在充分征求行业主管部门、行业协会、企业和专家学者意见的基础上，对四个方面18条审查标准逐条进行细化，形成了50余条二级标准。 　　细化审查标准的主要思路：一是进一步明确标准内涵。比如，明确了“不合理和歧视性准入退出条件”的内涵，即“不合理”指设置明显不必要或者超出实际需要的准入退出条件；“歧视性”指对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施差别化待遇，设置不平等的准入退出条件。再如，明确了“不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息”中的“敏感信息”概念，即除依据法律法规或者国务院规定需要公开之外，生产经营者未主动公开，通过公开渠道无法采集的生产经营数据，包括拟定价格、成本、生产数量、销售数量、生产销售计划、经销商信息、终端客户信息等。二是进一步列举表现形式。比如，列举了“限制外地和进口商品、服务进入本地市场”的具体形式，包括实施不同的技术要求、检验标准；采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可；设置关卡或者通过软件、互联网设置屏蔽等手段等。再如，列举了“给予特定经营者优惠政策”的具体形式，包括给予特定经营者财政奖励和补贴；减免特定经营者应当缴纳的税款；以优惠价格、零地价或者以划拨、作价出资方式向特定经营者供应土地；在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇；对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。三是与法律法规和国务院规定相衔接。我国相关法律、行政法规和国务院规定基于经济发展需要和实现更大效率目标的考虑，对特定行业、领域和行为作出了特殊规定。《细则》在细化审查标准的同时注重做好相关衔接。
　　为更好地指导政策制定机关开展审查，《细则》还明确了咨询和争议协调解决机制。政策制定机关开展审查可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见；也可以向履行相关职责的反垄断执法机构提出咨询，反垄断执法机构基于政策制定机关提供的材料，提供咨询意见。对存在较大争议或部门意见难以达成一致的问题，政策制定机关还可以提请同级公平竞争审查联席会议协调；仍无法协调一致的，由其提交上级机关决定。
　　第三，严格监督问责。现阶段公平竞争审查制度采取“自我审查”模式。这是当前最为现实可行的方案，有利于制度的尽快出台和顺利实施。但是，仅仅依靠自我审查是不够的，必须建立健全监督问责机制，使公平竞争审查真正可监督、可检查、可问责，保障审查工作的客观性、有效性。《细则》进一步明确了监督举报和责任追究问题，主要包括：一是建立健全监督举报机制。对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，或者向上级机关或反垄断执法机构举报。二是明确责任追究方式。强调政策制定机关主动纠正与上级机关责令改正相结合。政策制定机关未进行审查出台政策措施的，应当及时补做审查；发现存在违反审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或调整相关政策措施。上级机关可以责令政策制定机关改正，拒不改正或者不及时改正的，要依法依规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。三是发挥反垄断执法机构的监督作用。政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施，并涉嫌违反《反垄断法》的，反垄断执法机构有权进行调查，并向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。
　　《细则》亮点不少 全面落实仍有长路要走
　　时建中认为，《细则》主要从以下几个方面强化了公平竞争审查制度的落实。一是严格细化审查程序。现阶段，我国公平竞争审查主要采取自我审查的方式。为避免自我审查沦为不审查，并使之具有实质意义，必须严格并细化相关审查程序。《细则》充分体现了“强化程序约束”的特点和要求，在审查程序方面作出了更为细致、更具针对性的制度安排。
　　如明确要求形成书面的审查结论，确保审查留痕，而且政策制定机关要将书面审查结论存档备查，没有书面结论的视为未进行审查；进一步细化征求意见的规则和程序，再次强调除依法需要保密的外，公平竞争审查必须征求利害关系人意见或者向社会公开征求意见，并在书面结论中说明征求意见的情况，强化社会监督的约束；建立定期报告制度，政策制定机关每年要向同级公平竞争审查联席会议报送制度实施情况。此外，“一图一表”的设计也是一大亮点。流程图直观反映了审查工作“三步走”的基本流程，审查表为政策制定机关形成书面审查结论提供了形式参考。这些设计对规范审查工作、提高审查质量、保障审查效果都起到了非常有效的促进作用。
　　二是全面细化审查标准。全面细化18条审查标准，也是《细则》的一大亮点。34号文从维护全国统一市场和公平竞争的维度，确立了四个方面18条审查标准，可以说基本涵盖了当前政府部门妨碍市场竞争的主要行为类型，为竞争影响评估创设了一套完备的标准体系。但是，公平竞争审查毕竟是一项专业性审查，政策性、专业性很强，大多数行政机关尚不具备竞争方面的专业知识和相关经验，造成审查能力不足，影响了制度的实施效果。解决这一问题，重要途径就是进一步细化审查标准，使其更加具体化，便于理解和把握。为此，《细则》将18条审查标准细化成为50余条二级标准，进一步明确了概念内涵、列举了表现形式，对政策制定机关在实际审查中准确理解把握相关标准，不断提高自身审查能力具有重要作用。同时，为了弥补政策制定机关审查能力不足问题，《细则》还建立了专家咨询机制，政策制定机关开展公平竞争审查可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见。
　　三是完善监督与评估机制。自我审查的主要问题是“同体监督”，即自己审查自己，审查效果可能难以保证，因此建立约束自我审查的监督与评估机制就显得尤其重要。《细则》在完善监督与评估方面也作出了进一步规定。一是健全了监督举报机制；二是明确了责任追究问题；三是完善了定期评估机制。定期评估实际上是二次评估或者后评估，是对政策措施出台前公平竞争审查的补充。在自我审查模式下，定期评估非常重要，可以弥补事前审查的遗漏或不足，同时还可以应对政策措施实施中市场环境出现的新变化。
　　四是加强反垄断执法机构的指导与监督。公平竞争审查与反垄断执法是实施竞争政策的两大工具：一个事前防范有违公平竞争的政策措施出台，一个事后确保有违公平竞争的政策措施得以及时制止。而反垄断执法在纠正行政垄断行为的同时，也是对公平竞争审查的有效监督。通过有力的执法活动，形成倒逼效应，督促行政机关认真开展审查，促进公平竞争审查制度的贯彻落实。因此，反垄断执法机构在落实公平竞争审查制度中发挥着非常重要的作用。《细则》进一步明确和强化了这一作用，主要体现在两个方面。第一是指导，即建立了向反垄断执法机构咨询的机制。反垄断执法机构相较于其他政策制定机关，在竞争专业知识上更有优势，且拥有丰富的反垄断执法经验，对审查标准和例外规定的理解和把握更加准确深入。政策制定机关在公平竞争审查过程中遇到疑难问题，可以向反垄断执法机构提出咨询。反垄断执法机构基于政策制定机关提供的材料，提出咨询意见，加强对公平竞争审查工作的实体指导。第二是监督，即进一步强化执法监督。反垄断法赋予了反垄断执法机构调查行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为的职权。从近年来执法效果看，反垄断执法对预防和制止行政垄断行为发挥了重要作用。《细则》进一步强化了反垄断执法机构的监督问责作用。
　　五是发挥联席会议制度的统筹协调作用。公平竞争审查工作涉及领域广、部门多、情况非常复杂，需要建立一种统筹协调推进的机制。联席会议就是统筹推进公平竞争审查制度的重要机制和抓手。去年年底，国务院批准建立了国家发展改革委牵头、28个部门参与的公平竞争审查工作部际联席会议。此后，大部分地区也先后建立了本地区的聯席会议制度或者相应的工作协调机制。《细则》对联席会议的作用予以明确和强化：第一是汇总信息。联席会议要对政策制定机关每年报送的情况总结进行汇总，全面掌握制度实施情况。第二是逐级汇报。各级公平竞争审查联席会议应当每年向上级公平竞争审查联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况，保持信息畅通，形成上下联动。第三是争议协调。政策制定机关开展公平竞争审查时，对存在较大争议或者部门意见难以协调一致的问题，可以提请同级公平竞争审查联席会议协调。联席会议认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。第四是筹建专家支持体系。各级公平竞争审查联席会议可以根据实际工作需要，建立公平竞争审查工作专家支持体系，为政策制定机关开展审查工作提供必要的专业技术支撑。这些制度安排，有利于进一步发挥联席会议的统筹协调作用，推动制度的有效实施。
　　时建中表示，公平竞争审查制度的全面落地，还有很长的路要走，还有一些问题亟需回应和解答，比如尽快将公平竞争审查写入《反垄断法》，实现法制化，使其更具权威和执行力；引入第三方评估制度，明确第三方评估的适用范围和方式、第三方机构的遴选标准和确认程序以及评估结果的公开机制；探索反垄断执法机构与政策制定机关的合作审查机制，将政策制定机关的专业特长与反垄断执法机构丰富的竞争专业知识和审查能力更好地结合起来等。
　　相信随着37号文和《细则》的深入实施，公平竞争审查制度将在规范政府行为、维护市场公平竞争方面发挥更加突出的作用，为推动经济持续健康发展作出更大贡献。