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理解从2004年开始的全国范围内减少政府层级的行政改革,应以各级政府权力的再配置为中心,从横向和纵向双重纬度去把握。从横向的纬度来看，地方政府层级改革与制度变迁可以视作为是国家、市场、公民社会三者之间权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程,强调政府与公民、市场和非政府组织合作治理的网络结构。从纵向的纬度来看，地方政府层级改革是一个政府权力在各级政府间的合理配置过程,即从集权模式向分权模式转变,从管制模式向服务模式转变,使各级政府的财权与事权相互一致,构建以县为主的基本公共服务体系,强调县级政府在公共服务供给中的主体责任。
历朝历代政府层级的变化,都是在保护国家安全、社会变迁、生产关系不断适应生产力的发展水平等背景下完成的,因此,当代中国地方政府层级改革也要从市场经济体制初步建立、社会结构发生了重大变化的角度来分析,研究公共权力在政府一市场一社会组织的运行以及地方政府间的配置结构。
调整地方政府间关系必须改变单纯的行政层级增减和权力收放的传统“统治”模式,以实现基层政府自治为导向,在传统的地方政府间以命令一服从为主导的关系模式中嵌入协商一合作的治理模式。本文以交易成本和非均衡博弈为分析工具,对各级地方政府在层级变革中的角色及制度变迁路径进行归纳。政府在有限理性前提下进行成本一收益比较,以获得外部利润为动机,力图实现政府层级变革渐进变迁路径与方式的创新。本文在内容的组织上主要分为以下几个部分:
绪论部分。本章分析了当前地方政府层级改革的背景及前提,提出本文拟研究的主要问题,即如何科学合理地配置各级地方政府职权,理顺地方政府间关系,推进地方政府层级改革。梳理和归纳了国内外政府间关系领域的研究概况及实现政府层级变迁的四种路径,做出简要评价,提出了本文的研究路径、研究视角与前提,同时,概括了本文的研究方法、创新之处和主要研究内容。
第1章:本章回顾了从商代到我国改革开放以前各级政区的历史变化,总结归纳了变迁规律,指出历经数千年,我国政府层级以三级制为主体,各个朝代进行政区变革的动机在于维护中央的统治及维护国家安全,另外朝代的更替与政区调整有比较密切的关系。对当前我国的政府层级结构进行了概括,指出我国当前的政府设置类型多样,既有特别行政区和民族自治区,也有直辖市与普通省份,除少数省份外,地方政府层级以四级制为主体,对省、市、县、乡各级政府的设置及来源进行了分析。
第2章:本章探讨了设置地方政府层级的影响因子,指出政府层级结构安排与国土面积、政治体制、经济发展水平、科学技术水平、社会背景、传统文化、经济体制密切相关,归纳了国外的地方政府层级设置概况,概括了美国大都市区政府间关系协调的经验及对当前中国地方政府层级改革的借鉴意义,阐述了在推进行政管理体制改革的关键阶段,减少地方政府层级的必要性。
第3章:本章全面阐述了市管县体制的历史沿革、实现模式与历史意义。概括了当前各省推进扩权强县的具体做法及存在的问题,并提出了市县之间的三种矛盾,阐述了为了继续推进省管县,必须以扩权强县为过渡,有计划有步骤地推进政府层级改革,从财政体制的省管县到人事体制的省管县,再到公共行政上的省管县,改革要全国一盘棋,但不能一刀切,要因地制宜、因时制宜,结合各省的经济发展水平、财政收入、管理幅度与半径来综合权衡改革措施与发展路径。
第4章:本章以浙江省金华与义乌的关系为研究案例,考察自上世纪90年代以来,浙江省先后于1992年、1997年和2002年以及2006年以来在全国率先开展的经济强县扩权改革的制度背景和运作模式,分析浙江省管县体制的经济基础、财政管理体制、“强县扩权”政策体系和省管县体制的绩效。同时探讨了浙江实行省管县体制的制度条件,深入分析了扩权改革试点的主要内容与特征以及扩权过程中政府间的利益博弈和角色差异。从新制度经济学出发,阐述了地方政府层级改革的动因,指出地方政府推进层级改革的目的在于以制度变迁的成本一收益比较来获得外部利润,以诺思的四种外部利润为模型,探讨省管县可获得的预期收益。
第5章:本章分析了层级改革视角下各级地方政府的权力配置,探讨了财政体制改革的背景,提出了政府层级改革要以合理划分各级地方政府责权为前提,明确各级地方政府职能,使财权与事权相互一致,完善转移支付制度,加强基层政府的财力,构建以县为主的基本公共服务体系。
第6章:本章提出在我国全面建设小康社会的新时期,有必要适当地减少地方政府层级设置,促进地方政府逐步提高行政效率,减少行政成本,将地方行政层级从四级制缩减为三级制,即省—县—乡三级,推进乡镇机构改革,逐步弱化乡镇政府,推动其向自治方向发展,提出了相关的改革配套措施,最后指出地方政府层级改革应当向多中心治理方向发展,促进各级地方政府之间的协商与合作。