论文部分内容阅读
席卷全球的金融危机凸显当前金融监管制度的缺陷,危机后的监管制度改革已成为各国政府的重要任务。许多国家出台的监管改革报告在改革监管方法、监管技术的同时,却忽视了对直接产生监管政策的监管机构自身的治理,这恰是一个绕不开的核心问题。无论监管模式、监管理念、监管方法和技术如何改革,改革措施最终都是通过监管政策起作用,而监管机构是监管政策的直接制定和实施者,它的运作若不纳入治理,现有的监管改革措施将达不到预期效果。因此,对金融监管机构进行治理,特别对金融监管机构监管决策过程进行治理是更为直接和有效的监管改革。金融监管机构治理是指由立法机构、政府、法院、金融机构、金融消费者、公众等多元化治理主体结合成一个无形的网络,该网络对金融监管机构的监管目标(组织目标)、组织结构、监管资源、监管权进行制度安排。这一制度安排过程使金融监管机构处于一个无人控制,但的确在有效控制之中的状态,以实现监管目标。金融监管机构治理概念在东南亚金融危机后由以Marc Quintyn为代表的国际货币基金组织专家提出,他们的研究将“独立性、问责性、透明度、职业操守”作为金融监管机构治理的四大要素,并论证金融监管机构治理对金融稳定的重要作用,但研究成果并未阐述上述四大要素的确立路径,也未形成金融监管机构良好治理模板,因此对发展中国家金融监管机构治理状况的改善作用有限。本文试图在已有研究成果的基础上,探索性地讨论金融监管机构治理本质,并从其本质推导出治理标准,再依据良好治理标准及其OECD国家金融监管机构治理实践归纳出金融监管机构治理良好的实践标准,对照良好的实践标准为我国银监会完善治理提供建议。
除导论外,本文分为七章。第一章在明确金融监管机构治理概念的基础上探讨了金融监管机构治理的本质,并构建起金融监管机构治理框架。金融监管机构治理是公共治理在金融业的具体运用。与“统治”、“管理”不同,“治理”强调管理过程具备“(利益相关者)广泛参与”、“分权决策”、“同意”之精神。追溯法哲学之渊源,集合亚里士多德,洛克经验主义、康德学派理性主义对正当性之论述,正当性具有“公共利益为依归”、“权力制衡”、“(公众)实际同意”之意,这正是“治理”所蕴含之精神。由此,本文探索性地从三个方面论证金融监管机构治理的本质为“夯实金融监管机构正当性”。一是金融监管机构治理能强化金融监管机构正当性特征从而夯实金融监管机构正当性。二是“夯实金融监管机构正当性”是金融监管机构治理区别于金融监管其他改革措施的根本性特质。三是金融监管机构治理的本质是“夯实(金融监管机构)正当性”,而不是“正当性”。依据组织学原理,本文认为金融监管机构治理框架由治理目标、治理主体、治理客体、治理标准、治理工具组成。
第二章从金融监管机构治理本质“夯实金融监管机构正当性”来探讨治理标准的确立。监管机构正当性特征表现为“专业性”、“立法授权”、“效力与效率”、“权力监督”和“正当程序”。金融监管机构治理通过强化金融监管机构的正当性特征来夯实金融监管机构正当性。强化五大正当性特征所要遵循的标准——治理标准可从五大特征推导得出。从“专业化”特征可推导出“独立性”、“问责性”、“透明度”标准；从“立法授权”特征推导出“独立性”、“问责性”标准；从“效力与效率”特征推导出“问责性”、“效率性”标准；从“权力监督”特征推导出“问责性”、“独立性”、“透明度”标准；从“正当程序”特征推导出“独立性”、“问责性”、“透明度”标准。由此,“独立性”、“问责性”、“透明度”、“效率性”之集合成为治理标准。本章还探讨了治理标准的四大要素两两间的相关关系,为多元化治理主体在治理过程中把握和理解治理标准提供依据。
第三章至第六章论述多元化治理主体如何运用各自的治理工具对治理客体金融监管机构进行治理。每章首先探讨处于良好治理下的治理客体应该是何状况。所谓处于良好治理下的治理客体是指符合“独立性”、“问责性”、“透明度”和“效率性”治理标准的治理客体。其次对照于良好治理下的治理客体,探寻OECD国家银行业监管机构以及我国银监会治理状况存在之不足。最后针对上述不足之处,提出多元化治理主体如何运用各自的治理工具完善治理状况。
第三章探讨金融监管机构监管目标治理。所谓监管目标治理是指多元化治理主体运用各自的治理工具使监管目标的形式和内容符合治理标准,比如立法机构运用立法治理工具对监管目标的形式及其内容做出规定,使监管目标符合治理标准。符合治理标准的监管目标应采用法律形式,内容至少包含“保护公众利益”、“维护金融业稳定”和“促进金融业有效竞争”之意,且将直接体现正当性精神的“保护公众利益”子目标放在优先位置。当前大部分OECD国家和我国银行业监管机构的监管目标都已实现法定性和内容多元化,不足之处在于未将“保护公众利益”子目标放在优先位置。立法机构可运用立法治理的方式使“保护公众利益”子目标处于优先位置,以符合治理标准。
第四章论述金融监管机构组织结构治理。所谓组织结构治理是多元化治理主体运用各自的治理工具对监管机构的组织构架及其人员配置进行安排,使组织结构符合治理标准,具体包括最高监管权力层结构治理与相应的人事制度治理。符合治理标准的最高监管权力层应分为“决策层”、“执行层”和“监督层”并采用委员会式,每一权力层由一个或多个委员会组成,且利益相关者代表被纳入最高监管权力层。当前大部分OECD国家银行业监管机构的最高监管权力层已较为明确地划分为“决策层”、“执行层”和“监督层”,但“决策层”和“执行层”通常由单个委员会担任,利益相关者代表并未成为最高监管权力层的一部分。我国银监会采用职能式,最高监管权力层内部没有明确的层级划分,利益相关者代表未被纳入最高监管权力层,与良好治理下的最高监管权力层存在较大差距。对此,立法机构(或立法机关)运用立法、利益相关者运用参与的治理工具对最高监管权力层进行治理以符合治理标准。与最高监管权力层相应的人事制度包括高层监管人员的任免条件、任期、任免程序、薪酬、责任认定及豁免、培训制度等。符合治理标准的人事制度应以法律的形式对高层监管人员的任免条件、任期做出明确规定,任免程序中必须有立法机构批准程序,薪酬由独立薪酬委员会制定并接受政府、立法机构监督,责任认定或豁免有明确的法律规定,培训内容同时关注操守与专业技能。当前,OECD成员国银行业监管机构在任免程序上仍存在不足,责任认定及豁免也采用不同的认定或豁免方式。我国银监会对高级监管人员的任免条件的规定过于简单,立法机关在任免程序中未发挥决定作用。监管者薪酬由政府制定、责任认定及豁免制度不明确。对此,多元化治理主体中的立法机构运用立法、政府运用监督、法院运用司法审查裁决等治理工具对人事制度进行治理。
第五章论述金融监管机构财务制度治理。所谓财务制度治理是指多元化治理主体运用治理工具使监管资金来源及其监管资金使用管理符合治理标准。符合治理标准的监管资金来源方式为监管收费与融资相结合。但当前大部分OECD成员国银行业监管资金来源于监管收费或政府拨款,我国银监会监管资金来源实质上仍为政府拨款。对此,立法机构运用立法、利益相关者运用监督的治理工具对监管资金来源进行治理。符合治理标准的监管资金预算应采用“费用块”方法,且监管资金使用接受政府、立法机构、利益相关者监督。当前,部分OECD成员国银行业监管机构的监管资金预算采用“职能项”或“行业项”方法,监管收益与监管成本的匹配度较低,监管资金使用接受政府监督。我国银监会监管资金预算采用“行业项”方法,监管资金使用也主要由政府监督。对此,立法机构通过立法明确规定监管资金预算采用“费用块”方法,立法机构、利益相关者对监管资金状况进行监督。
第六章论述监管权治理。所谓监管权治理是多元化治理主体运用治理工具使金融监管机构的规则制定权、监督权和裁量权符合治理标准。良好治理下的规则制定权的行使,包括规则制定前的“监管影响分析”、规则制定过程中与利益相关者的利益沟通、制定出的规则接受的立法机关审查和政府复议。良好治理下的监督权的行使是指监管机构既享有自主监督之权力,又应接受立法机构、政府、利益相关者等多方治理主体的监督。良好治理下的裁量权的行使是指监管机构在法律法规的约束下享有较大的自由裁量空间,同时裁量决定应接受政府复议、立法机构审查、法院裁决以及利益相关者的监督。当前,OECD国家银行业监管机构的规则制定权处于良好治理状况,但监督权和裁量权的治理仍然以政府监督复议为主,立法机构审查、利益相关者监督及法院裁决有待完善。我国银监会规则制定权的行使在前期立项阶段缺乏“监管影响分析”,制定规则过程中与利益相关者缺乏充分的利益沟通。监督权和裁量权之行使仍然缺乏立法机关、法院和利益相关者充分的监督。对此,多元化治理主体中的立法机构(或立法机关)、法院、利益相关者应运用各自的治理工具对监管权进行治理。
基于第三章至第六章的论述,本文第七章为良好治理下的监管目标、组织结构、财务制度、监管权治理设计出相应的评分体系,并运用该评分体系对OECD国家银行业监管机构做出评分,评分结果与OECD公布的成员国独立监管机构治理状况基本符合。该评分体系可成为金融监管机构治理状况评价工具。本文运用该评分体系对我国银监会治理状况进行评分,并依据评分结果提出完善我国银监会治理状况的建议。
从理论上而言,本文确立的金融监管机构良好治理的实践标准对各国金融监管机构具有普遍的适用性,但因各国金融监管机构所面对的经济法律制度、金融业发展状况、金融监管水平等制度环境有很大的不同,因此金融监管机构在治理实践中还需依据具体状况对良好治理做法进行相应的调整和改进,这有待于进一步的研究。