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公共参与是治理的核心内容,是实现善治的根本措施,而组织化、制度化地参与公共决策的运作过程,则是达成公共参与目标的最有效的途径。处于转型期的中国,社会快速变迁,旧体制的束缚和多元化的利益诉求并存,表达迫切与言路不畅的矛盾十分突出。同时,公民参与的能力和层级较低,参与的深度和广度极为有限,有序参与和有效治理的目标远未实现。
本研究以中国艾滋病防治领域中草根民间组织参与国家层面决策的实践为切入点,探讨特殊类型的草根联合机制参与公共决策的可行性和有效性。
随着艾滋病的流行和防治经验的积累,人们逐渐认识到动员全社会的力量特别是促进草根民间组织的参与对提高防治效果、达成防治目的作用显著。然而,在中国,由于人们对艾滋病“妖魔化”的认识以及封闭的制度环境、严重的歧视羞辱和受影响群体的不良生存状况,使他们缺乏参与治理的愿望和机会,更没有参与国家层面决策的可能。直到全球基金进入中国,这种状况才有所改观。
全球基金的运作机制对所有受援国提出了民间组织和受艾滋病影响群体参与国家层面决策的制度性要求。在此背景下,伴随着第一次发生在中国受艾滋病影响社区的具有深远意义的选举,一个来自真正的草根民间组织的联合参与机制——“非工委”应运而生。
本文以治理和民间组织的理论为研究视角,以非工委的出现和运行情况为研究对象,在描述艾滋病对中国民间的严重影响以及艾滋病防治草根民间组织生存状态的基础上,分析了全球基金的运作机制及其制度性参与的架构。通过深度访谈、文献分析等方法,对第一届非工委的生成机制、运行状态和工作绩效进行了深入的研究。研究发现,非工委的选举产生和联合特性使其具有显著的合法性、广泛的代表性和一定的独立性。在集中民间智慧、优化草根诉求方面作用突出；在发挥联合作用、扩大联合范围方面优势明显；在提高自身能力、促进社区发展方面成效突出。研究还发现,由于环境和制度的影响,非工委在运行中也暴露出先天不足和后天缺陷。除多数草根组织普遍存在的资源匮乏、能力不足、效率不高等问题外,选举生成和两年换届等制度性制约对非工委的运行能力乃至发展前景都将产生消极的影响。对此,本文着重在确定运行目标、提高机制效能、谋求持续发展等方面对其提出了建议。
研究者认为,在转型期的中国,在民主化的进程中,非工委的出现是一件“波澜不惊”的大事。它的运作不仅在艾滋病防治领域开创了草根民间组织制度化参与国家层面决策的先河,而且在参与的合法性与代表性方面进行了积极的探索。它的实践既为全球基金在世界范围内实现有效治理提供了有益的借鉴,更重要的意义还在于为中国公民社会的发展和公民的有序参与开辟了一条可供选择的路径。