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公共工程项目的传统运作模式是由国家投资,由政府组织建设及建后管理,所以也称为政府建设项目。随着经济的高速发展,对公共基础设施建设投资的需求与日俱增,单单依靠国家财政拨款显然已远不能满足对公共基础设施建设的巨大需求,且政府对公共工程项目的垄断专营带来效率低下、管理混乱的问题亟需解决。
PPP(Public Private Partnership)模式,即公共部门(public)与私营机构(private)形成良好的合作伙伴关系(partnership)的一种公共基础设施建设模式。该模式是上世纪90年代初源于英国,目前在国际上广泛应用于公共工程建设的新模式。
与传统融资模式相比,PPP可以在改变或不改变项目所有权的情况下,克服财政资金短缺,加快公共产品,特别足基础设施的建设速度,刺激并带动国民经济的发展。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。这种管理体制合理的界定了政府作为公共部门以及企业、非政府组织、个人在社会中应该承担的职责和享有的权益。
本文先介绍了PPP模式产生的背景及现状。通过和我们熟知的BOT模式的对比,揭示了PPP模式由于私营机构从工程项目的制定阶段就参与了进来,使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。
接着,本文通过公共选择理论的阐述和介绍目前我国公共工程建设的现状,从理论和实践上论证了PPP模式对我国公共工程建设领域是一个有益的补充,可以通过市场机制和借鉴民间资本的管理来提升政府绩效。但是,由于一般PPP项目参与主体多、建设周期长、全过程不确定因素甚多、投资巨大,所以全过程充满着风险。
之后,本文理论联系实践,先分析了PPP融资模式在我国工程建设的决策、建设、运营、移交四个阶段可能触发的风险。这些风险主要有合同设计的风险、成本测算的风险、技术的风险、工程延期的风险、财务的风险、移交的风险、政策的风险、利率和汇率的风险、通货膨胀的风险、法律的风险和社会的风险。
通过对前人研究的总结,本文提出了风险分担的三条原则:风险应当由最有控制力的一方承担；风险的承担和收益成正比；承担方有主动承担风险的意愿。接着,通过对国内外的几个典型案例的分析提出了上述各种风险的责任划分建议和具体的应对措施。
在文章的最后,结合本人的工作经验,对PPP融资模式在公共工程中运用的风险规避提出了自己的建议。通过选择合适的项目,在工程的筹划阶段经过严密的论证,在工程的建设阶段加强政府对质量、进度和造价的监管作用,在工程的运营阶段引入公众对服务质量的监督,从而可以合理的规避风险。通过加强立法建设,保障政策的连续性,培养专业化机构和人才和允许引入各类大型基金,PPP项目融资建设模式可以在我国的公共工程建设中人有所为。