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城乡收入差距的日益扩大、土地纠纷引起的群体性事件日益增多等问题是对我国当前经济社会和谐发展的重大挑战,为此中央提出了一些强有力的政策措施,但其能否发挥作用尚需检验。“问题和解决问题的手段同时产生”,本文通过农村土地农转非内部的矛盾来解释上述问题。目前,我国土地制度有两项基本安排:一是农村土地的“三权分离”;二是城乡土地的“二元结构”。这导致了土地农转非过程中政府的“双边垄断”——土地征收时是垄断买方,土地转让时是垄断卖方,政府通过低买高卖获取了丰厚的价差受益。在财政分权和政治锦标赛体制下,地方政府有充分的激励违背中央政府的意图,推行“圈地运动”来“经营城市”,谋求经济和政治利益。在分割增值收益时,土地农转非的参与者农民、政府和开发商展开了多种博弈。博弈的结果显示,政府对土地市场的垄断干预并没有带来经济效率和社会福利的提高,反而造成利益分配失衡,加剧了社会分化和土地资源配置的失灵。在研究方法上,本文另辟蹊径,基于利益视角,通过SCP范式和新制度主义方法来解析土地农转非中土地市场的结构、行为和绩效。土地农转非涉及到现行的制度安排,新制度主义方法有利于动态的认识制度。本文的结论认为,由于目标差异,中央政府和地方政府之间虽然存在委托——代理关系,但由于代理人激励不足和监督成本过高,代理人无法抑制圈地的冲动,使土地征用数量大于最优量,农民利益受损严重。地方政府往往和开发商形成利益同盟加剧了土地农转非过程中的利益非配失衡。现行的土地农转非制度忽视农民的利益使得农民成为推动土地制度变迁的第一行动团体,推动制度变革的力量日益聚集。但是由于制度变革的阻力源于强势的市场主体,因此,推动土地农转非制度变迁的时机并未成熟。鉴于统筹城乡发展和改革进入攻坚阶段的特殊背景,本文认为农地制度改革需要成熟的改革,现在需要做的是酝酿改革的力量。本研究结果的意义在于,认识到当前土地农转非制度是我国若干重要社会经济问题的根源所在。制度重于技术,本研究为解决城乡分割提供了新的建议和参考。