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非营利组织与政府、企业共同构成了现代社会，是介于政府与企业之间的第三部门。有效的市场体制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是中国市场化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。 然而，人们在看到中国非营利组织迅猛发展的同时却忽略了只有讲诚信、高度负责的非营利组织的大量出现才可能迎来市民社会的曙光。一些非营利组织在财政、管理和治理实践中暴露出严重的问题和的弱点破坏了公众对整个非营利组织的信心。本文将要探讨的问题就是以社会公益为驱动力的非营利组织也会丧失基本的道德、出现诚信缺失的问题，其原因是什么？如何对非营利组织诚信缺失问题进行治理？ 一、非营利组织诚信缺失的原因 非营利组织的诚信是一个全球性的话题，也是一个崭新的话题。诚信一词，英文是accountability，还可以译成“公信力”或“公共责任”。非营利组织的诚信强调这些组织在利用、管理和使用公共资源的过程中必须承担基本的和必要的责任，并特别强调这些组织有义务对其承担和履行的责任加以交待和说明。因此，非营利组织诚信缺失的实质是公共责任缺失。非营利组织公共责任缺失的原因并不能简单的归为道德缺失，而应该从机制中找问题。非营利组织诚信缺失的根本原因是公共责任机制的缺失，包括内部治理机制、外部监督机制的欠缺和不完善。 本文从法律环境、行政环境、社会环境和内部环境四个角度分析了非营利组织公共责任机制的缺失。 （一）法律环境 我国非营利组织立法存在很多“缺失”。对非营利组织的法律规范依托的是不完善、不健全的法律框架。首先，公益机构单行法缺失。在我国的立法实践中，官方虽然承认社会团体的多样性，但对不同性质的社团依然采取了“一法统揽”的做法。这样就使得公益机构的特殊性在法律上得不到体现。其次、立法权威性的缺失。目前规范社团组织和公益机构的《社会团体登记管理条例》和《基金会管理办法》都属于程序性的行政法规，而非国家立法。立法的层次低，立法的权威性不足，约束力不强。再次、存在限制竞争的情况。在《社会团体登记管理条例》中规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”。这就大大限制了竞争，造成某些非营利组织事实上的垄断和低效率，同时在客观上削弱了非营利组织实现公关责任的外部约束。 （二）行政环境 我国非营利组织的监督机制中，官方监督主体及相应制度安排存在的问题影响了这一重要监督主体作用的发挥。首先，监督主体多元化和职责不明确。1998年《社会团体登记管理条例》规定民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关为社会团体的官方监督部门。《基金会管理办法》则规定基金会还应当接受人民银行的监督。监督主体的多元化和职责分工不明确很可能会产生不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。其次、对非营利组织实行双重管理体制。非营利组织的二重性给监察与监督带来不利影响。 （三）社会环境 社会监督的薄弱是公益机构难以抵挡腐败侵蚀的重要外部原因。表现在:公众监督力量薄弱、新闻舆论监督的渠道不畅和监督力度不足、民间监督和评估组织的缺失。 （四）内部环境 非营利组织在内部管理和监督制度方面的欠缺是导致诚信缺失的内部原因。首先、产权模糊。非营利组织由于有着先天的所有者缺位，因而，相对于企业和政府来说，其产权更加难以界定。第二、内部结构不合理。许多非营利组织没有设立理事会、监事会等组织结构，组织内部缺乏分权与制衡;缺乏对内部人的激励约束机制。即使是在设有理事会的非营利组织，理事会也只是一个橡皮图章，并没有真正行使其最高决策权，不可能对内部人进行监督。第三、财务制度不透明。中国目前公益组织的账目基本上是不对外公开的。财务制度不透明，会导致资金运用效率不高，如果再加上监督机制缺失，很容易引起内部腐败行为的发生。 二、非营利组织诚信缺失的治理对策 非营利组织诚信缺失的问题是公共责任机制缺失引起的，那么解决这一问题的关键在于公共责任机制的建立和完善。公共责任机制的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体承担起应该承担的责任。公共责任机制不仅强调外力对行为主体的监督制约，而且强调行为主体自觉的责任意识，强调道德对行为主体的内在约束。公共责任机制的核心是监督制约机制，包括竞争环境形成的外部约束，内部和外部力量对责任主体的监督制约。 （一）非营利组织的内部治理 非营利组织的内部治理需要关注三个方面的问题:首先，完善治理结构。治理结构中要将治理层和管理层、决策层和执行层分开，形成权力的相互制衡，使非营利组织的治理向着善治的方向发展。其次，建立有效财务管理机制。如:盈余分配约束、账目公开规制等。第三，道德自律。通过使命的监督确保非营利组织高层领导以事业感、使命感和社会责任感为支撑，形成一种“道德驱动的自律”，促使组织经费高效、廉洁地用于公益目标。 （二）非营利组织的外部监督与管理 首先，健全法律规范。包括进行专门的慈善事业和慈善组织立法，从法制上统一规范慈善事业的性质、组织形式和具体的运作程序;将社会团体的基本立法上升到国家立法的层次，提高其立法权威。其次，政府应转变管理观念、改革双重管理体制。目前迫切需要实现从全能大政府观念向有限小政府观念的转变，对第三部门的政策导向从怀疑、限制到鼓励、扶持的转变。改革双重管理体制，业务主管部门要逐渐从直接管理活动中退出来，由对个别单位实施直接管理转向对这个领域实行行业管理，制定非营利组织的活动规范，监督规范的实施情况，通过法律、税收、政策等经济手段对非营利组织进行宏观调控。第三，建立包括大众传媒主导的舆论监督、行业内竞争带来的同行自律、来自捐款者和服务对象的监督、独立第三方的评估与监督的多元监督体系。除了监督主体的多元化，监督机制的完善也是一个关键问题，要为监督主体监督作用的发挥做好制度安排。第四、营设非营利组织的竞争机制。应取消现有管理体制中限制竞争的规定，允许成立相同或相似的社会团体和民办非企业，并放宽不得成立地域性分支机构的限制，允许有一定实力的非营利建立全国性的组织。第五，建立信息公开机制。加强非营利组织和政府组织业绩信息的透明度，分析、发布非营利组织和政府组织的工作业绩，对不遵守以上规定的组织进行惩罚。 三、结论 对于非营利组织出现的诚信缺失问题，人们习惯从道德的角度去谴责，然后寄希望于非营利组织的道德自律。道德自律是美好的。然而，非营利组织出现诚信缺失问题的实质是公共责任机制的缺失和利益的驱动。对非营利组织责任缺失的问题应靠“制度化自律”来解决。制度化自律并不排除道德的作用，但是更强调正式制度和非正式制度的系统约束，外部监督环境和竞争环境的系统约束。 本文在治理对策上强调进行制度层面的建设和完善，加强内部和外部的约束和监督，完善非营利组织的公共责任机制，从而解决非营利组织的诚信缺失问题。