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东北地区是我国的老工业基地，曾经为我国工业体系的形成和全国的经济发展做出了巨大贡献。然而，随着计划经济向市场经济的转型，计划经济体制下形成的特殊产业结构和企业所有制结构使东北地区背负了沉重的历史包袱，并因此成为我国社会经济体制转型的一个缩影。同时，东北地区也是我国社会保障体制改革的重镇，2000年末，国务院选择辽宁省作为完善城镇社会保障体系的试点省份，2003年，试点又进一步扩大到吉黑两省。东北三省的社会保障改革试点既是为了解决东北地区特殊的历史遗留问题，也是针对现行制度的弊端，对建设具有中国特色的社会保障体系进行的有益探索，而完善城镇职工基本养老保险制度则是此次改革试点的重要内容。 在这样的背景下，笔者以东北三省养老保险改革试点为个案，研究我国转型期养老保险制度改革中的中央与地方关系。为此，笔者于2005至2007年期间，四次专程赴东北调查，全程参与了国务院试点专家评估小组对吉黑两省试点的评估活动，与亲历试点的中央与地方政府20位相关负责同志进行了深入访谈，获取了大量的一手资料，为本文的写作奠定了坚实的基础。全文的具体安排如下: 第一章是导论，介绍研究的背景，阐述研究的目标和内容，构建基于中央与地方关系的政策过程分析框架，形成本文的理论分析工具。最后，对相关概念进行明确界定。 第二章是相关研究述评。该章将分别对政治学、经济学和政策科学视角下的中央与地方关系研究成果进行总结，并着重对我国养老保险制度中的中央与地方关系研究成果进行分析和评述。 第三章是背景分析。该章将首先从经济转型、社会转型和政治体制改革三个方面总结和分析我国转型期的宏观背景及其对中央与地方关系以及养老保险制度改革的影响。其次，本章将从财税关系和行政关系两个方面对我国转型期中央与地方关系的特征进行分析，并构成转型期中央与地方关系的背景。最后，本章将在回顾我国养老保险制度改革基本脉络的基础上，对转型期养老保险制度改革的特征进行总结，并构成转型期养老保险制度改革的背景。 第四章是描述和分析东北三省养老保险改革试点触发阶段的中央与地方关系。本章将首先分别对辽宁试点和吉黑试点的背景及试点触发阶段的基本进程进行描述。其次，本章将具体分析中央政府和地方政府在改革触发阶段的行为特征和互动模式。最后，本章将从行动标准和策略、信息流以及触发决定权的角度对养老保险改革触发阶段的中央和地方关系进行小结。 第五章是描述和分析东北三省养老保险改革试点决策阶段的中央与地方关系。本章首先介绍了三省试点方案的决策过程，其中重点介绍了中央政府和地方政府在养老保险改革相关内容决策过程中的行为。其次，本章具体分析了中央政府和地方政府在改革决策阶段的行为特征和互动方式。最后，本章从行动标准和策略、信息流以及决策权的角度对养老保险改革决策阶段的中央和地方关系进行小结。 第六章是描述和分析东北三省养老保险改革试点实施阶段的中央与地方关系。本章首先详细介绍了三省试点方案中每一项内容的实施情况。其次，具体分析了中央政府和地方政府在改革实施过程中的行为特征和互动方式。本章最后从中央与地方关系的视角对东北三省养老保险改革试点的基本经验和主要问题进行了总结。 以上三章是本文的重点，它从中央与地方关系的视角全面、完整地记录了东北三省养老保险改革试点从政策触发到政策决策，再到政策实施的全过程，客观分析了中央政府和地方政府在政策不同阶段的行为特征和互动方式。 第七章是规律总结，即在对东北三省养老保险改革试点个案研究的基础上，结合我国转型期的特征，总结我国养老保险制度改革不同政策阶段中央与地方关系的一般规律。 第八章是政策建议，即在前文个案分析和规律总结的基础上，提出重构养老保险制度中中央与地方关系的主要原则、具体内容和主要方式。 第九章是结论和研究建议。一方面对本文试图解决的五个方面问题进行全面解答和总结，另一方面提出进一步研究的建议。 沿着以上的思路和结构安排，文章集中回答了以下五个方面的问题: 第一，是哪一级政府发起了养老保险制度改革？本文认为，在改革试点前，中央政府几乎承担了东北三省养老保险当期发放缺口的全部责任，但不享有养老保险管理权，同时还面临着养老保险制度运行不畅带来的社会问题。因此，中央政府主动在东北三省发起养老保险改革试点。东北三省的地方政府虽然是试点前形式上的利益净得者，但养老保险制度运行不畅导致的社会经济问题却大大抵消了地方政府在权责分配方面的利益，因此地方政府成为改革的坚定支持者。同时，随着先行试点的辽宁省改革效益不断显性化，吉黑两省改革的积极性更加高涨。本文还指出，我国转型期中央政府和地方政府的利益结构差别——中央政府更注重全局的、长远的社会经济综合利益，地方政府更注重短期的辖区内经济利益——是中央政府发起养老保险制度改革的根本原因。同时，养老保险制度统一性的一般属性与我国转型期养老保险制度分割性的特殊属性之间的矛盾决定了我国的养老保险制度改革必然由中央政府发起。 第二，在养老保险改革方案的形成过程中，中央政府和地方政府的关系如何，对改革方案产生了什么影响？文章指出，在东北三省养老保险改革试点的决策过程中，中央政府是绝对主导者，地方政府是有力影响者。在试点前，中央政府已经确定了改革的基本原则和主要内容，而地方政府则会以自身利益为标准，充分利用自身的信息优势，在各个方面与中央政府展开博弈。同时，在吉黑试点决策过程中，中央政府利益出现严重的部门化倾向，强势部门的意见取代中央政府的意见，主导了改革决策过程。本文还指出，转型期养老保险改革的决策过程不是在一个规范的机制下，通过合理地调整中央与地方权责关系形成的理性方案;而是在一种非规范的机制下，通过地方政府与中央政府的讨价还价形成的妥协方案。政策决策过程的非公平性和非科学性使以公平为核心价值理念的养老保险制度丧失了公平性，使以制度统一为目的的改革成为制度再次分割的起点。 第三，在养老保险改革的实施过程中，中央政府和地方政府的关系如何，对改革效果产生了什么影响？本文指出，在东北三省改革试点的实施过程中，地方政府是积极的执行者，中央政府是全面的监督者。地方政府通过设立专门的组织协调机构、制定相关的配套政策和开展频繁的监督工作确保试点的顺利实施。在三省的试点中，各项内容明确的试点政策都得以贯彻落实;针对政策规定不明确或未规定的内容，地方政府根据自身的利益进行再界定和再决策后，进行实施。在试点实施的全过程，中央政府虽然建立了完善的监督机制并开展了频繁而全面的监督，但仍然未能有效防止政策异化效果的出现。本文还认为，养老保险改革实施过程是地方政府基于自身利益的执行与中央政府基于政策文本的监督之间相互权衡的过程。现有的监督体制面临主体错位和指向单一的双重问题，并因此导致养老保险制度的权责分配结构调整无法有效落实，制度存在再度陷入分割状态的危险。 第四，养老保险制度改革不同阶段的中央与地方关系是如何相互影响的？本文指出，政策触发问题的类型会对政策方案产生影响。在改革试点之前，养老金拖欠、养老金计发办法等问题是对中央政府和地方政府都不利的问题，对于这一类政策触发问题，在政策决策过程中，中央政府和地方政府倾向于实现合作博弈，形成内容明确的政策方案。但关于养老金缺口补助的数额问题，以及在吉黑两省中关于财政补助资金的性质问题，中央政府和地方政府存在利益冲突，对于这一类政策触发问题，在政策决策过程中，形成了内容不明确的模糊共识。同时，政策方案的类型会对政策实施产生直接影响。对于内容明确的政策方案，中央政府能够进行有效监督，地方政府予以积极实施，改革达到了预期效果。对于内容不明确的政策方案，地方政府往往基于自身利益，对政策进行再决策和再界定后予以实施，容易产生异化效果，并有可能成为下一次改革触发的起点。 第五，应当如何理顺我国养老保险制度中的中央与地方关系？本文认为，重构养老保险制度中的中央与地方关系应当遵循法制性、公平与效率相结合以及协商性的原则。通畅的信息交流机制是实现中央与地方合作互补的技术基础，应当通过改善自下而上的信息交流机制改变中央政府的信息劣势地位，通过建立自上而下的信息交流机制，形成地方政府间福利水平的良性竞争。合理的权责分担机制是中央与地方关系的核心内容。中央政府应当承担养老保险制度改革的决策权和监督权。管理权在近期内可由省级政府承担，长期则由直接隶属于中央政府的垂直管理部门承担，基金管理权应尽快由中央政府承担，行政管理权可由省级政府承担。在财政责任方面，应当由中央和地方财政根据改革前的企业隶属关系和目前的财政状况分担历史成本，根据地方的老龄化程度和财政状况分担当前基金缺口，建立规范的专项转移支付制度。高效的行动激励机制是实现中央与地方良性互动的关键所在，应当通过改变地方政府政绩考评指标，加强行政激励;通过完善专项转移支付制度，加强财政激励。文章指出，提升养老保险管理信息化水平、设置养老保险补助财政预算制度和建立养老保险经办垂直管理体系是重构养老保险制度中中央与地方关系的主要方式。 纵观全文，文章紧密结合中国转型期的特殊背景，利用政策过程分析框架，从一个动态的视角分析了东北三省养老保险改革试点全过程的中央与地方关系，剖析了中央政府和地方政府在养老保险改革不同阶段的行为特征、互动方式，及其对制度产生的影响，总结了转型期养老保险制度改革中中央与地方关系的一般规律，提出了重构养老保险制度中中央与地方关系的基本原则、具体内容和主要方式。