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正当法律程序乃现代法律的一项基本原则,它不仅适用于司法和行政领域,约束司法行为和行政行为,而且也应当适用于立法领域,约束立法行为。围绕这一主题,本文从立法权正当行使的程序控制视角展开了论述。全文共分八个部分,前四个部分侧重于正当立法程序基本理念的论证和价值标准的建构,后四个部分侧重于正当立法程序运行过程的分析和我国立法程序的正当化完善。
(一)立法权正当行使的控制机制
立法权概念界定上的结构主义和功能主义两种解释各有优点和不足,对立法权的概念应作广义和狭义的区分。立法权在本质上是一种创制权,具有根本性、民主性和政治性三大特质。主权之所属即立法权之所属,在代议制民主下,立法权之行使和立法权之所属存在分离的现象。立法权正当行使在内涵上包括行使主体的正当性、行使内容的正当性和行使过程的正当性。保障立法权正当行使的法律控制机制有实体性控制和程序性控制两种基本途径。实体性控制又可进一步划分为结构性控制和权利性控制。结构性控制的控制机理是“以权力制约权力”,其理论基础是分权与制衡理论,主要表现为行政权和司法权对立法权的制衡及两院制和联邦制对立法权的制衡；权利性控制的控制机理是“以权利制约权力”,其理论基础是自然权利论,具体表现为基本人权对立法权行使的约束。
(二)正当立法程序的必要性分析
无论是司法性正当程序,还是行政性正当程序,其产生和存在的根本依据,均在于从权力控制的视角对司法权或行政权之正当行使提出的必然要求。正当立法程序则是立法权正当行使的必然要求。而立法权正当行使的必要性不仅可以从思想史的考察中获得证明,更是基于对立法权不正当行使实践的反思获得的基本结论。就思想史的考察而言,通过对中世纪及其之前的立法观、近代主权主义者的立法观、理性自然法论者的立法观、德国历史法学派的立法观及法律实证主义者的立法观进行的梳理和分析,从中可以发现,在思想史上立法权一直以来就被不同的思想家视为是一种必须受到特定的“正当性”标准评价和限制的权力。就立法实践的反思而言,无数立法权不正当行使的实践,均告诫我们立法权之正当行使乃是法律获得正当性、防范立法权异化以及应对多数人暴政的必然要求。
(三)正当立法程序的可能性分析
对正当法律程序演进轨迹的分析表明正当法律程序经历了一个从司法性正当程序到立法性正当程序(实质性正当法律程序),再到行政性正当程序的发展过程。正当法律程序在立法领域的适用,尽管尚未引起学界的足够重视,但不可否认的是,随着实质性正当法律程序的确立,立法权的正当行使实际上已经为正当法律程序所涵盖；就程序性正当法律程序而言,其在立法领域的适用,也呈现出越来越明显的趋势,听证制度在立法领域的广泛适用就是典型例证。正当立法程序所具有的保障和促进立法过程民主化、立法决策理性化、立法结果正当化等基本功能,显现出它完全能够像司法性正当程序之于司法权和行政性正当程序之于行政权那样,担当起对立法权之正当行使进行程序性控制的重任。
(四)正当立法程序的正当性标准
正当立法程序是一蕴涵特定价值判断的概念,它并非纯粹的制度形态,而是一定价值形态的载体和外化物。立法程序之“正当”与否,要接受特定价值标准的检验。在法律程序的价值标准问题上存在着程序工具主义和程序本位主义的理论分野。正当立法程序的价值定位,应分别从结果和过程两个方面来进行。这种价值定位上的二重性,决定了正当立法程序在价值取向上必然追求程序公正和实体公正的统一。正当立法程序的内在价值包括民主、平等、理性和效率。程序民主表现为程序的参与性、公开性和自愿性；程序平等要求在立法程序的制度设置和安排上为程序参与者提供平等的参与机会,并保障其在立法过程中受到平等的对待。程序理性是指立法程序应当是一个通过对有关资料、信息、意见的理性认知及程序参与者之间平等对话与理性说服,而不是恣意、专断地作出立法决定的过程。程序效率则要求立法程序以最少的投入获得最大的收益。程序民主是正当立法程序的核心价值,在其内在价值体系中居于基础性地位。
(五)正当立法程序的运行过程(Ⅰ):提出法案
提出法案是正式立法过程得以展开的前提性、基础性程序。各国立法提案权的归属,由于国情和立法制度的差别相互间存在较大的差异,但无论是在法律上,还是在实践中,行政机关都是最主要的立法提案权主体,其在提出法案方面具有明显的优势。立法提案权的行使不是任意的,必须受到权限、程序、形式和时间等方面的限制。决定法案是否列入议程的主体,在大多数国家是立法机关的委员会或领导机构。政府法案在列入议程方面也处于优势地位。
在我国,应适当扩大享有国家立法提案权的主体范围,赋予各民主党派、工商联、工会、共青团和妇联等的中央(或全国性)机关(或组织)以立法提案权,允许它们在其任务范围内向全国人大或其常委会提出法律案。此外,应当建立公民创制权制度,规定50万以上选民联名可以向全国人大提出法律案,30万以上选民联名可以向全国人大常委会提出法律案。在立法提案的形式要求上,对于国家机关应同时要求其提出法律草案文本及其说明,对于全国人大代表和全国人大常委会组成人员则可以不必同时提出法律草案文本,但须说明立法理由。
(六)正当立法程序的运行过程(Ⅱ):审议法案
审议法案是立法程序中的一个重要阶段,法案审议的过程也是“型塑”法律的过程,关系到法案能否获得通过以及通过后实施的社会效果。法案审议的基本模式主要有四,即议会大会直接审议模式、由议会大会到委员会再到议会大会的审议模式、由委员会到议会大会的审议模式及混合审议模式。委员会的审议在多数国家是法案审议的必经程序和重要环节。对法案的大会审议主要通过公开辩论进行,其主要类型有一读会型、二读会型和三读会型。
我国国家立法机关的法案审议程序存在规范化不够、审议重点不明确、审议要素不完整、审议方式不完善、审议合议性不强以及审议时间有限等不足,应通过以下途径予以完善:其一,加强相关制度建设,提高法案审议的规范化；其二,明确各审次的内容,确保法案审议循序渐进；其三,采用审议表决机制,固定审议的阶段性成果；其四,完善法案审议方式,增强法案审议的公开性。
(七)正当立法程序的运行过程(Ⅲ):表决法案
表决法案是指有权的机关和人员依据一定的原则和方法对法案表示赞同或反对之态度的过程。表决法案是立法过程中最重要的一个环节。在代议制民主下,多数决定是议会立法程序的基本原则。多数决的范围规则和比例规则有多种类型,各国采用的具体情况不一。法案表决的具体方式各异,有公开表决与秘密表决、亲自表决与委托表决、整体表决与逐步表决之分。法案的通过在大多数国家只须经立法机关的表决,在实行公民复决制度的国家,则还须经公民复决方能最终获得通过或生效。在我国,对于普通法律案的表决不宜采用公民复决的方式,但对于宪法法案的表决应采用公民复决的方式。
我国法案表决程序制度的完善:首先,应摒弃以“通过”代替“表决”的立法程序观念,还法案表决程序以应有的独立地位；其次,应完善表决规则,提高全国人大常委会会议出席法定人数的比例,将全国人大及其常委会表决通过法律案的计票基准,由现行的“应到基数制”改为“出席会议基数制”,并在此前提下,确立弃权票达到一定数量时表决结果无效择日另行表决的制度。第三,应确立公开表决原则,细化表决方式,建立委托表决制度和逐步表决制度。
(八)正当立法程序的运行过程(Ⅳ):公布法律
公布法律的概念有狭义和广义之分。在现代社会,法律的公布已成为法治的应有之义和基本要求。公布法律的主体在大多数国家是国家元首,在有些国家是由国家元首以外的主体,还有一些国家是国家元首和其他主体共同公布。世界各国大多有公布法律的正式刊物,一般都将法律刊登于正式的公报予以公布。法案在立法机关获得通过后,一般便成为法律,但在很多国家,赋予法律公布机关或其他主体以复议权和否决权,从而使已获立法机关通过的法案并不必定能成为法律,而必须取决于复议权或否决权行使之结果。
我国现行《宪法》对于宪法修正案的公布未予明确,实践中由全国人大主席团公布的作法有欠妥当的,应在《宪法》中明确规定,由国家主席根据全国人大的决定,公布宪法修正案。我国现行法律对于国家主席签署公布法律的时限未作规定,应在《立法法》中明确规定,法律经全国人大或全国人大常委会通过后,国家主席应当在一定时限内(如7天内或10天内)签署。《全国人大常委会公报》是公布全国人大及其常委会通过的法律的正式刊物,而在全国范围内发行的报纸则是法定的公布法律的传播媒介。应在现行作法的基础上,明确规定《全国人大常委会公报》公布法律的时限,同时明确指定刊登法律文本的具体报纸,并规定其刊登的时限。