论文部分内容阅读
公众参与立法是实现其参与权的重要形式。全国人大及常委会多次提出要扩大公众有序参与立法，提出“开门立法、科学立法”等原则。但从公众参与立法实践情况可以发现这一原则的实现仍然任重道远。就我国的政治体制而言，地方行政机关拥有实质性的立法权，产生了数量庞大的政府规章。在进行规章立法过程中，出于利益的考虑，相关规章起草部门会惯性的把立法资源向自己倾斜，这样就会损害被管理者的利益。而现行体制对地方行政立法多属于事后监督，局限于机关内部。如何弱化利益倾斜，增强公众参与立法？在现阶段基于行政机关天然的特点，人大及常委会不可能将立法权从行政机关收回。作为行政机关的行政相对人如果能够充分参与到地方政府规章的制定中，那么必然会对政府行为进行监督，提高政府依法行政的水平。 本文的标题为我国公众参与地方行政立法的制度研究，笔者将研究的范围限定在地方行政立法公众参与。地方行政立法即为地方政府规章立法，政府规章制定是地方为了更好地执行法律或新事物出现而制定法律的一个过程。在制定过程中公众是如何参与，怎么样参与，参与的效果如何等相关情况则是本论文研究的重点。本论文希望通过地方行政立法公众参与的研究为避免“部门利益法律化”提供好的建议，同时也为推进民主化进程和法治社会建设提供有益的建议。本论文的主要内容分为四个部分，其论证逻辑从公民参与地方行政立法的现状出发分析现阶段公众参与的法律依据、方式途径，然后分析出其中存在的问题。同时研究域外公众参与制度，分析出域外公众参与的合理性与有效性，再将域外和我国进行对比研究。最后对我国地方行政立法公众参与制度进行反思。 第一部分主要是对公众参与地方行政立法制度进行概述，首先对涉及到相关概念进行界定。地方行政立法即为地方政府规章的制定，包括两类：其一是执行规章的制定；其二是创制性规章的制定。当然执行性规章占据了绝大多数。公众及公众参与，笔者认为公众的含义应当与普通民众对该概念理解一致。公众包含个人及组织但不包含行政机关及参与制定规章的相关专家，这里的专家应当理解为行政机关的延伸。其次、对公众参与地方行政立法的理论基础进行介绍，先介绍了公众参与西方理论渊源。西方理论渊源分为人民主权理论、民主参与理论、民主协商理论。人民主权理论是从启蒙思想运动卢梭的社会契约论为基础，认为国家的权利属于人民，人民只是以契约的方式交由为政者，立法权应当由人民掌握。民主参与理论兴起于上个世纪，学者认为在政府公共管理的中应当引入公众参与，这样能够更好地进行社会管理。民主协商理论兴起于上个世纪九十年代的多元文化主义。学者认为应当协调各方的利益，让多元利益以协商的方式参与到公共管理中来。中国特色社会主义公众参与理论以马克思列宁毛泽东思想为指导思想。以一切主权属于人民，人民是国家主人的理念为执政根基，在立法中扩大人民有序参与立法、科学立法、开门立法为原则。再次、回顾了我国公众参与立法的历史进程。我国公众参与地方行政立法经历了从无到有的过程，从不完善到完善的过程。虽然现阶段公众参与立法有相关的法律依据，但远远不能满足需要。最后、阐明公众参与立法的功能。公众参与地方行政立法是公众实现其参与权的重要形式，可以有效的监督政府机关依法行政，推进法治社会的建设，提高立法质量，提升公众的法律意识。 第二部分主要是对公众参与地方行政立法的现状进行阐述，然后分析其不足。首先、对我国公众参与地方行政立法的法律依据进行阐述，从纵向的层面明确现有的法律法规对公众参与地方行政立法的制度供给，然后从地方横向的层面分析现有的地方规章制定程序规定来分析区域制度供给状况。从纵向层面可以得知现有的法律法规虽然对公众参与地方行政立法给以了规范，但仅仅是概括式规定，没有明确的操作的法条，没有明确的参与程序，使得公众参与地方行政立法完全处于政府主导的状态。从横向层面可以分析得知公众参与法律制度供给是不平衡的，有的地区公众参与地方行政立法有较好的权利的保障，在参与方式和途径上都有创新。有的则完全停滞不前。其次、分析现有公众参与地方行政立法的方式和途径，通过对每一种方式和途径进行介绍，分析他们的优缺点。发现现有的公众参与方式单一，参与环节不完全。再次、发现公众参与地方行政立法的问题。法律制度供给上公众参与没有具体可操作的程序和规范，区域公众参与地方行政立法不平衡。在实践中公众参与积极性和参与比例低。最后、通过域外公众参与立法的比较研究，论证公众参与的可行性，分析我国公众参与的不足。笔者分别对英国、香港、日本、美国的公众参与进行研究，发现在行政立法中公众参与有完整的法律保障，有具体的可操作程序，有相对完善的配套制度。通过对以上四个域外对象公众参与立法的可行性进行分析发现对于我国公众参与立法存在的问题其实是可以进行有效的借鉴。 第三部分是对我国公众参与地方行政立法的优化思考。笔者从三个方面对公众参与立法进行建议。其一、从法律制度上给以公众参与立法保障。现有的制度只是让公众参与，至于怎么参与，如何参与，参与到什么程度都没有具体可操作的规定。不仅要完善现有的法律制度，还要制定公众参与立法的程序。其二、确定公众参与的原则。公众在参与地方行政立法过程中政府行政机关应当践行民主原则、便民原则、平等原则、公开原则。民主原则即是在立法中要收集各方意见，政府立法机关不能专断。有序原则即是公众参与立法要按照参与程序进行有步骤的参与。平等原则即是公众参与不分城市和农村，不以参与者身份和地位而有区别对待，所有参与者都能平等获取参与机会、平等的得到立法机关的尊重。公开原则即是地方行政立法应当将立法的相关的信息进行公开，让公众能够第一时间知道立法信息。其三、对公众参与立法进行配套制度构建。配套制度是为了更好的使公众参与到立法中来。配套制度包括建立公众意见反馈公告制度，建立与完善公众参与评估制度，完善立法联系点，加强公众参与立法信息技术系统建设。公众意见反馈制度是指政府立法机关应当对于公众的立法意见进行反馈，使公众明白自己的行为对立法产生的影响。公众参与评估制度是指对公众参与的全过程进行评估，其目的是为了吸取经验教训和积累经验。立法联系点制度是指在基层建立立法联系点，深入到基层，践行立法从群众来到群众中去。信息技术系统建设是指政府立法机关建立更加人性化的信息系统，可以使公众更加方便的参与，同时也能够使政府立法机构兼顾效率和质量。 在查阅的文献资料中绝大多数研究公众参与立法的文献要么研究行政立法公众参与，要么研究地方立法公众参与。本论文将研究范围限定在地方行政立法公众参与。这是本论文与其他文献不同的地方之一。在研究地方行政立法的法律现状时笔者不仅纵向研究还进行横向研究，分析出不同区域的公众参与立法权利保障程度是不一样的。在进行域外公众参与立法制度研究时采用了比较研究的方法，将域外研究对象和我国公众参与之间进行比较研究。最后结合当今社会发展趋势，提出了在我国公众参与地方行政立法的过程中引入以大数据为基础的云计算信息技术，构建公众参与立法的信息系统。为我国的公众参与立法提供新的改进途径和构想，以此来提高公众参与立法质量和水平，减少法律法规规章在实际运行过程的成本，实现公众与政府的良好互动。