论文部分内容阅读
上世纪70年代以来,全球各级政府越来越关注政府绩效问题。在新公共管理运动的影响下,“绩效管理”理念被引入公共财政领域,正引领着公共财政改革的新方向,即我们常说的“绩效预算”改革。西方发达国家公共支出改革实践证明,绩效预算在促进政府改革,提升政府整体绩效,制止财政资金浪费,提高财政资金使用效率,实现财政收支平衡等方面的效果相当显著。近年来,建立公共财政框架思路已初步确立,而财政支出绩效作为“绩效预算”最重要的一个方面,是政府施政纲领得以具体实现的首要途径,也是影响政府部门组织行为的最有力工具,自然而然地被日益提升议程。绩效预算和政府绩效管理,最终都要体现在财政支出绩效上,并通过财政支出绩效评价对其进行反向调解。温家宝总理在2012政府报告中指出,我国目前已进入改革深水区,这一阶段也是矛盾的集中爆发期,许多改革都会牵一发而动全身。其中最值得期待的有三个方面：一是推进新型城镇化；二是启动新一轮体制改革,三是深化收入分配改革,也是深化改革中的重中之重。财政支出是政府对财政资源的分配,是国家工具对国民收入的第二次分配,因而做好财政支出绩效评价直接关系到收入分配改革进程和改革成效。现代财政理论认为。政府财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三个职能,因此,效率、公平和稳定,就成为财政改革的目标。强调“结果导向”的绩效财政是市场经济及社会发展到一定程度,加强公共资源管理和有效配置的客观选择,它强调责任和效率,增强了财政资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性,也是建设资源节约型政府和高效服务型政府的重要体现,更是和谐社会的重要体现。在以上国家财政职能理论解释基础上回顾我国财政发展历程,长期以来,各级财政部门把工作重点放在了组织财政收入上,对财政资金使用绩效重视不够。近年来,我国财政收支规模一直呈快速增长趋势,但收支矛盾却越来越突出。造成这种状况的一个重要原因,就是财政支出管理效率不高。重财政资金分配过程,轻财政资金的使用效益,致使本已紧张的财力愈显紧迫。随着公共财政改革的不断深化,迫切需要突破财政绩效评价这一“瓶颈”；通过加强财政支出绩效评价,促进财政支出效率的提高,有效缓解财政收支矛盾。而各项改革的不断完善,有使建立财政支出绩效评价体系的条件日趋成熟。正是基于这种考虑,本文进行了实证研究并尝试性地构建了财政支出绩效评价的体系。截止目前,我国尚没有一个统一、全面的财政支出绩效评价体系。而成本收益评价法也只是一种完全意义上的理论。如何衡量、如何评价成本和收益根本没有一个固定的指标体系。众所周知,财政支出项目多数都是纯公共产品,存在着直接成本和间接成本,内部成本和外部成本,显性成本和隐性成本等,而财政支出项目的收益也同样的难以把握。再者,成本收益法在付诸使用时,也会因指标的千差万别而各不相同,几乎没有可比性。当然也有从其他角度(如福利经济学角度)进行研究,但都因受到种种因素制约无功而返。成本收益分析法是财政支出绩效评估的基本分析工具。对于作为市场主体的企业来说,成本和收益都是内部化的,因此成本—收益状况是反映企业资源配置效率的重要依据。对绩效评价采用成本收益分析方法.实际上是模拟市场的方法,但财政支出是非市场机制的,其成本和收益存在外部性的状况,因此,把成本—收益内部化是绩效评估的关键。西方国家广泛采用的“成本收益分析法”,用市场经济中企业绩效评价的方法对公共部门的项目投资效益进行绩效评价。有的国家甚至从法律上确立了“费用效益分析法”在评价政府公共建设项目绩效方面的效果的重要地位。西方国家曾尝试利用数理知识构建经济模型,力求将公共支出问题量化,但这些尝试大部分都是在一定理想化的假设条件下进行的,其评价结果的可靠性还有待更充分的考证。当前,政府对专项资金分配的制度安排强化了部分货币效益,应予改革。政府是公众的代表,是利他主义的即没有自身的利益。政府预算就是适应这一特征的资金分配制度,即政府的支出与其收入来源无关。但政府为了提高资金的使用效率,也采用专项资金的分配办法。首先,专项资金不可能太多,否则违背政府的“中性”原则。其次。专项资金的建立必须在技术上可以使成本、收益内部化,在此基础上的专款专用才是成立的。再次,政府的专项资金通常是协调地方之间的利益关系的,因此在政府资助和项目受益之间应尽可能减少行政层次。结合以上理论基础和国内外实践经验,本文将规范研究和实证研究方法、定性研究与定量研究结合起来,并借助相关经济理论,由浅入深地揭示财政支出绩效评价的埋论依据、评价万法、评价指标、评价程序等内容,试图建立一个完整的体系。在当今财政支出绩效评价没有形成体系化格局之时,笔者想用这篇文章在财政支出绩效评价领域进行有益探索,与此同时想引起读者的思考。本文的写作中,拟在以下几个方面取得一定的研究突破：1、将传统与现代经济理论与财政支出绩效紧密结合起来,并用马克思主义政治经济学理论、西方经济学理论对公共支出绩效评价的内涵作深层剖析。2、借鉴西方国家财政支出绩效评价先进之处,吸取有益经验,来构建我国的财政支出绩效评价体系。3、重新框定财政支出绩效评价的对象与内容。尤其是对我国中央乃至地方进行财政支出项目的五大类：公共行政、公共安全、公共建设、公共事业、公共服务的划分,笔者认为这样的划分是绩效评价得以顺利进行的基础和前提。4、选择湖北省新农保2012补助资金使用绩效评价为典型案例。该项目可操作性强,简单易行,且较为科学规范,是本文第6章第7章提出建议的实践依据。