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二十世纪七、八十年代以来,西方主要发达国家的政府审计基本实现了从传统审计为中心向绩效审计为中心的转型,绩效审计已成为政府审计工作的主流。九十年代末以来,绩效审计逐渐成为国内审计学术界关注的热点,审计机关开展绩效审计的呼声也越来越高。
政府投资项目是探索和实践绩效审计的主要领域之一。2003年,审计署在《2003年至2007年审计工作发展规划》中提出了“以绩效审计为主,促进提高建设资金的管理水平和投资效益,深化投融资体制改革”的要求。其后5年间,我国审计机关在政府投资项目绩效审计的实践中遇到了种种问题,未能实现“以绩效审计为主”的目标。那么,是什么因为造成了“五年规划”的失败?政府投资项目审计的转型面临哪些制约因素?这些都需要我们进行深层次的剖析,找出问题关键所在,方能对症下药,促进绩效审计在中国的发展。因此,我结合自身工作实践,选择对转型期政府投资项目绩效审计存在的主要问题进行了研究,希望能对绩效审计的探索者提供参考。本文分三个部分进行了探讨。
第一部分首先对中外绩效审计发展历史进行了回顾和对比,在有关学者“审计发展阶段论”观点的基础上,进一步探讨了绩效审计从萌芽、诞生、成长到完善所经历的四个过程,分析了当前我国绩效审计所处的位置。其次,从国外绩效审计成长的有关背景中找出关键因素,与之相对照,分析了我国政府审计转型的动力,以及转型期道路上的“三大羁绊”。
第二部分从政府投资项目绩效审计与传统审计的关系切入,延伸出“纯绩效审计”、“综合绩效审计”的观点,并结合现阶段国情和审计工作实际,提出“综合绩效审计”才是我国政府投资项目审计的最佳转型方向。在此基础上,进～步分析了“综合绩效审计”在微观层次、宏观层次上的内容和重点。
第三部分首先以2003年至2006年审计工作的有关数据资料,佐证了笔者“五年规划”失败的观点。然后分析了转型期“三大羁绊”在政府投资项目绩效审计中的具体表现:一是探讨了由审计体制因素引发的政府投资项目绩效审计“问责”的两难境地。二是研究了法律制度不衔接、不完善的问题。三是展开了绩效指标标准问题的解析,详述了“建设项目经济评价指标体系”、“政府投资项目预算绩效评价指标体系”两个并行指标体系的内容和特点,以及绩效标准的匮乏问题,引入了“纵向、横向绩效评价”,“纵向、横向绩效标准”等概念:在此基础上,提出了笔者对于绩效审计适用指标体系、横向绩效标准选择、处理绩效审计与绩效考评关系的观点。最后,分析了审计机关内部的两大影响因素,即人员、知识结构的单一化和“功利审计”倾向,并提出了解决之道。
应当看到,由于我国现阶段的经济社会发展水平还相对落后,国情较为特殊,绩效审计在中国的土壤还不够肥沃,注定了这一新兴事物成长的艰难,也注定了政府审计转型道路的漫长。解开政府投资项目绩效审计的“迷局”,必须对有关制约因素进行深入研究,逐步改革和完善审计体制、法律制度、绩效评价体系,推动政府绩效管理、绩效评估水平的提高,同时大力加强审计机关自身的“人、法、技”建设,才能使绩效审计在中国得到更好、更快的发展。