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为了提高农村基层政府的公共服务能力,有效塑造其服务者角色,近年来中央政府通过“项目制”,即以专项资金的形式向地方下拨了大量民生资金,并力图以严格的项目执行规范,推进基层服务型政府的转型。由此“项目制”是否能有效实现国家目标,便成为人们关注和研究的问题。本文以湖北省楚华市南岭管理区危房改造项目的实践为个案,研究项目制下基层政府的角色-行为特征及由此决定的项目运作逻辑,以及项目在实施过程中所引发的民众反应,进而揭示民生项目在基层社会所产生的实际效益。在此基础上,本文讨论该个案所揭示的基层政府角色-行为特征及运作项目逻辑可能具有的普遍性,进而分析项目制下,基层政府向服务型政府转型的困境。研究发现,民生任务与地方经济发展的双重压力,形塑出南岭管理区“公益经营者”的角色类型,并引导管理区实施“以公益促发展”的“经营策略”：管理区不仅对危房改造进行市场化运作以推动集镇开发,还将危房改造项目的资金投入当地工业园建设,以带动本地经济。由此,管理区放大了项目资金的效用,但是,也因此将项目运行置于经济发展与社会风险共生的困境。即政府虽然以民生项目带动了地方经济,但“公益者”与“经营者”的角色张力,却导致其难以协调由此而生的商民和官民纠纷,酿发社会冲突；市场化运作难以普惠大众的矛盾,也导致“民心工程”因此遭遇得不到项目优惠的民众的抗议。将个案研究置于更加广阔的时空场域,笔者发现,上述发现具有超越个案的启示意义。当前国家推动的民生项目大多具有市场化动员的潜力,这决定了基层政府在施行项目中角色与行为的可能趋同。而且,中央民生任务压力巨大与地方资源短缺的矛盾,以及民生项目与地方经济发展不可能时时处处兼容,实际上也是当下各地基层政府在项目运作中面临的共同问题。因此,“公益经营者”的角色一行为特征极可能普遍凸显于各地,而相应由这一角色一行为所形塑的“公益”与“经营”的内在矛盾,由矛盾引发的纠纷,由纠纷带来的冲突,也因此可能普遍存在于各地的民生项目实践。在上述分析基础上,本文认为项目制下,基层政府向“服务型政府”的转型存在困境。作为“公益经营者”,基层政府不但难以避免“经营者”与“公益者”的角色张力,也难以满足民众对政府“父爱主义”的角色期待,乃至面临合法性建构的困境。而且,本文又提醒,如果国家力图依赖“压力型体制”推动民生工程,那么基层政府作为“经营型政府”与“父爱主义政府”的双重角色的矛盾就更为突出,其转型空间就更为局促。