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十九世纪六十年代，清朝统治陷入了进退维谷的困难局面。始于乾隆后期不断恶化的政治腐败和长期累积、不断恶化的社会矛盾，大大降低了清朝统治的有效性和安全性，具体表现为各地起义彼伏此起，咸同年间更是遭遇了其势难挡的太平天国起义。期间不断加剧的外部入侵，进一步加深了清朝的统治危机，并使其政治腐朽性表面化。
由于多方运筹而政局危困如故，咸丰帝在万般焦虑中溘然病故。之后的孤儿寡妇皇权格局，更使政局危机平添了诸多变数。于是，权力安全的政治主题从当政者的权力危机意识中衍生而出。至此，筹谋权力安全和国家安全之方便构成十九世纪六十年代清朝最高决策的两大主题。
最高决策者凭借尚且深固的皇权意识和固有的礼法制度，重建了皇权体系，逐渐扭转了权力危机局面。但是，绝对保障皇权安全的敏感考虑，始终是左右晚清高层决策的重要因素。
在谋求国家安全的决策过程中，出现了两种不同的致思路径，两者在如何实现国家安全的问题上产生了分歧和冲突。站在权力高层的理学家们，坚信道德感化的社会规范及凝聚作用，希望凭藉传统的讲信修睦之方，达到社会有序和国家强盛的目的。为此，他们严守祖宗成法及仁义道德等原则，坚决反对那些与传统治国理念相左的应付变局决策。而切身感受到外敌强大的人们，希望通过学习西方而更为直接、有效地扭转国家和社会危机。于是，决策过程中的抵牾和相互掣肘在所难免。
对权力安全的高度敏感性和基于不同思路的抵牾、博弈，共同增加了这一时期重大决策的难度，而决策实施的成效也可能因之而相互抵消。问题的症结在于，影响决策的两股力量不得不相互依存，没有任何一方能够取得绝对的决策话语权和足够的决策执行能力。决策力量异趋的局面，使晚清决策形成了既相互制约又相互妥协和统一的机制。这种吊诡的决策机制的维系，有赖于皇权观念、家法秩序、尊卑有序等道德观念共同构成的价值体系。这便是晚清困局难以破解的根源所在。