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清末沈家本主持法律改革以后,由其制定但未能颁行的《大清监狱律(草案)》被北洋政府继承并正式颁布施行——即1913年《监狱规则》。在此以后,从法律层面上看民国时期的中国已经废除沿用至清的五刑制度,自由刑成为刑罚的主要形式。为执行自由刑,第三任司法总长许世英制定了庞大的计划,准备在全国范围内分年修建现代监狱,使刑罚既能与刑法思想想匹配,由严酷的制造痛苦、报复主义向束缚人身、感化改造的教养技术演进。这个过程一般被视为法律现代化的一个组成部分,受到现代学术界的肯定。在此时段中,王元增执掌的北京监狱将一系列监狱学理论投入实践,反馈司法部向全国监狱系统推广。但在民国初年,实际上还存在着一个刑罚手段的波动时期。由于监狱费用颇巨,全国范围内新监数量不及县监的1／100,所以民初大部分地区实际处于传统刑罚被废止、县监执行自由刑又极为困难的刑罚失效的状况。模仿西方经验而设立监狱,在民初被认为既不能针对当时的社会局势提供有效的刑罚,又不能解决狱少囚多人满为患的内部问题。1914年由梁启超提呈袁世凯《司法计划十端》,提议将单一徒刑改为流刑、徒刑、笞刑共存的复合刑罚体系,同时还建议简化审判程序、在基层归并司法和行政权以及对盗匪加重死刑等等。根据这个提议,袁世凯授意政治会议分别通过相关条款,并在1914年下半年恢复了笞刑和发遣,通过《惩治盗匪条例》变相恢复就地正法。刑罚风向陡然一变,从温和复归严厉。但已经改变的社会既在清末已不能容纳实质为异地转嫁矛盾的流刑,又遑论地方权力膨胀倍于清末的民国时期呢?改造未获实效,易笞有日益扩大和引发权力失控的危险。民国刑罚又陷入抉择的当口。默默耕耘的北京监狱此时为监狱重获信任提供了实证:其监狱作业的巨大成功使引起了司法的兴趣。传统刑罚既不能继续有效,犯罪始终需要得到惩罚。司法在以监狱自给自足的条件下,依据以京师第一监狱为首的新监行刑实践成果,重新将推广监狱系统提上议事日程。以监狱为代表的自由刑手段是否“刑罚不中”,与“司法独立”问题一道,成为当时颇具争议的话题。