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政府职能问题同国家现象一样久远而复杂。自国家产生以来，政府职能问题始终作为政府的基本问题之一而存在。特别是近代以来，在现代国家中，政府职能已成为全部政府管理活动的主脑，规定着政府治理的基本方向、根本任务、基本方式、作用范围以及政府的规模、结构、组织形态及其管理方式。政府职能有着丰富的内涵，作为一个历史范畴，在不同国家或同一国家的不同历史时期，具有不同的内容和特点。然而，在特定的历史时期和特定的政治架构下，政府职能往往又表现出一种稳定的结构特征，并以某种模式化的形式表现出来，反映了一种整体的社会治理结构状态。政府职能问题是一个实践问题，它在实践中已经形成了答案。但当前我们对其理论认识依然是模糊的，难免使人对政府职能模式产生在实践中随意变化的担忧。一般而言，一个固定不变的政府职能模式是不应当存在的，因为人类社会历史的发展是瞬息万变的，每天都有新事物和新问题产生。政府作为社会公共领域，任何社会发展中的新变化都会映射到政府职能上来。而政府的主要功能、政府的动态性与主动性恰恰表现为时刻准备去解决社会发展中出现的任何新情况、新问题。但是，政府的主动性却不能演变为主观随意性，在一定时期内为政府职能定位，确定某种适当的、相对稳定的政府职能模式又是极其必要的。
在一定时期内，某种适当的、相对稳定的政府职能模式总体上反映着政府及社会整体的历史变迁。政府职能模式是具体的，是社会历史实践的产物。在人类社会历史发展的进程中，出现过不同类型的政府职能模式，在历史的变迁中，发生着不断地更替和转变。近代以来，西方国家在市场经济的发展中出现过两种主要类型的政府职能模式。20世纪70-80年代以来，亚洲新兴工业化国家和地区在崛起的过程中，又逐步树立起另一种新型的政府职能模式。我们依次把这些类型的政府职能模式称之为“保护型政府职能模式”、“干预型政府职能模式”和“引导型政府职能模式”。
保护型政府职能模式是自由资本主义时期西方各市场经济国家普遍采用的一种具体的政府职能模式，根植于资产阶级的个人主义与自由主义理论。这一政府职能模式以维护个人自由、财产、安全等基本权利为根本，强调市场的自我调节作用和市场机制的充分发挥，尊崇经济上的自由放任，反对政府干预。主张严格限制政府职能，要求政府仅担当市场经济的“守夜人”角色，主要在维护市场秩序、社会正义和私有财产权保护方面发挥作用，并从事一些公共工程等具有公共性质的基础性经济活动，而不能直接介入到其他经济活动领域。“干预型的政府职能模式是以凯恩斯主义为基础而作出的政治设计。”它是以“市场失灵”为前提的。凯恩斯主义理论认为单纯依靠市场的自我调节机制，难以弥补有效需求不足的缺陷，不能保证充分的就业水平。但是，市场机制这种“能力不足”的缺陷却可以通过政府的有效干预来加以弥补。因此，以此为理论基础的干预型政府职能模式就强调政府要改变原有的“守夜人”角色，应采取积极措施介入到市场之中，对市场进行广泛的干预，以弥补市场自身的缺陷。
引导型政府职能模式是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中，为实现追赶经济发达国家的目标而作出的选择。这是一种全新的政府职能模式，既不同于保护型政府职能模式，也不同于干预型政府职能模式，而是对这两种模式的综合统一。引导型政府职能模式反对在市场的自由放任和政府的强力干预之间做出“二者择一”的选择，要求政府在充分认识和把握市场规律的基础上，运用政策手段利用这种规律对经济发展积极主动地加以引导。与保护型和干预型政府职能模式相对于经济和社会发展所具有的迟滞性相比，它具有充分的主动性和先导性，是在一种自觉的和主动的选择中建立起来的，服务于追赶发达国家的目标。“这一职能模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生活的协调与控制。在这种职能模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中”。
我国在改革开放的过程中选择了引导型政府职能模式，这一政府职能模式是在计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中形成的，是由我国现实的客观条件所决定。在当前全球化的背景下，我国要想尽快实现现代化的发展目标，实施赶超西方发达国家的发展战略，必须构建起引导型政府职能模式，充分发挥政府的能动性与先导性，要求政府以前瞻性的战略眼光，在充分认识和运用市场经济发展规律的基础上，以更为积极主动的姿态和行动，集中各种优势资源，引导和推进我国经济社会的全面发展。事实上，我国改革开放30年所取得的伟大成就已充分证明，选择这一政府职能模式的正确性，并且在我国社会主义市场经济建设与社会整体的文明进步中，将越来越彰显其巨大的生命力。但是，对于这一全新的政府职能模式，我们还没有形成较为清晰的认识，实践探索也处于刚刚起步阶段，如何准确的理解和把握引导型政府职能模式，该怎样去建构引导型政府职能模式，这正是本文试图要解决的问题。
我们认为，引导型政府职能模式的选择，最初虽具有一定的现实策略性，服务于追赶发达国家的目标。但是，成熟的引导型政府职能模式作为服务型政府的职能形态，又是与全球化、后工业社会的发展进程相吻合的，表现出某种历史的必然性。在人类社会全球化与后工业化的进程中，社会治理模式与治理结构、社会组织形态及政府自身的历史转型，都使得引导型政府职能模式的构建成为必要的选择，同时也为这一全新的政府职能模式的构建奠定了必要的前提和基础。
既然引导型政府职能模式既是面对现实的策略选择，也是面向未来的理想建构。那么，如何推进这一职能模式的建构，就需要我们既要立足于我国的客观现实，在改革的进程中稳步推进，找寻现实的建构途径，更要从后工业社会的历史发展进程中，积极探寻理想的建构途径。这样，才能够尽快构建起成熟的引导型政府职能模式，在政府与其他治理主体合作治理的建构中，发挥政府的积极功效，引领我国全面实现历史的超越。
我们认为，就现实途径而言，引导型政府职能模式的稳步推进，要在改革的进程中在对政府与市场、政府与社会及政府自身职能重心的不断调整和合理定位中得以实现。而成熟的引导型政府职能模式的最终确立，则依赖于服务型政府的建构、多中心合作治理体系的形成及服务型社会治理模式中德治的实现，这就形成为构建引导型政府职能模式的理想途径。
当前，我国正处于全面的社会转型中，社会各领域存在着诸多的矛盾和问题，政府自身也存在很多缺陷，引导型政府职能模式的构建任重而道远。在今后的改革进程中，我们一方面要鼓足信心，迎接挑战，另一方面要不断地开拓思路，勇于创新，积极地融入到历史的洪流中，在搏击中稳步推进，成熟的引导型政府职能模式最终必将得以实现。