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政府职能决定着政府管理的基本方向和主要内容,适时、合理地转变政府职能有利于科学引导政府机构设置和人员配置,有利于建立现代化的行政管理体制,有利于巩固政府机构改革的成果,更有利于科学履行政府职责和促进服务型政府建设。因此,推动政府职能转变一直是我国行政管理体制改革和政府机构改革的一条主线。国务院在1988年至今所进行的五次机构改革中,逐步加大了政府职能转变的力度,取得了可喜的成就。但由于诸多因素的影响,政府职能--这一关键的一环至今未能完全转变到位,致使机构改革难以走出“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的怪圈。鉴于此,基于国务院机构改革的视角,积极探讨政府职能转变的对策及其实现路径就显得尤为迫切。
本文在前人研究的基础上,将理论研究与实证分析相结合,综合运用历史研究、实证分析和规范分析等方法,首先阐明了国务院机构改革与政府职能转变的相关概念、关系、理论基础,并以此为逻辑起点,对五次国务院机构改革中政府职能转变的背景、内容、目标、成就、经验等诸方面进行了回顾和总结；对存在的问题及其成因进行了较为深入的探讨。在此基础上,借鉴发达国家政府改革的做法和经验,从宏观和微观两个方面,对科学实现国务院机构改革中政府职能转变的对策、路径进行了较为全面、系统的分析,以期为进一步深化政府机构改革提供有益的决策参考。
如上所述,经过历次机构改革,国务院职能转变的方向和目标日益明确,也取得了很大的成就。但由于理论、实践等诸多因素的制约,国务院职能并未实现完全的转变--国务院各部门职能交叉问题依然存在；国务院与地方政府的职责尚未完全理顺；公共服务、市场监管和社会管理等领域的职能转变还不能说完全到位。究其因为,职能定位不具体、转变目标不明晰、相关法律法规及保障制度不健全、以及职能转变自身的复杂性和社会承接主体功能完善的艰巨性等因素不能不说是重要因为。为此,就应从宏观和微观两个层面积极推进国务院职能转变:在宏观层面上,科学定位国务院职能转变的目标,明确国务院职能转变的方向、内容与任务,以扎实的作风切实履行国务院各项职能。在微观层面上,一是努力推进国务院内部职能科学、合理配置。在科层制配置方式上,科学划分国务院与地方政府之间的职责范围,适当下放权力；在部门性配置方式上,积极推行和完善大部门制,建立健全部门协调机制,避免职能交叉；在综合性配置方式上,坚持决策权和执行权相对分离,大幅度提升国务院各职能部门的综合管理能力。二是深化改革,不断健全和完善行政审批制度、绩效评估制度、行政问责制度和公务员教育培训制度等,为政府职能转变和国务院各部门科学履职提供可靠的制度保障,实现职能转变,巩固转变成果。