论文部分内容阅读
一、问题的提出 本文研究的政策性银行是一国主权范围内的机构。世行、亚行等国际金融组织不作为本文的研究范围。 政策性银行19世纪初期开始出现，20世纪30年代大危机之后在各国普遍设立，50年代后迅速发展。 我国1994年设立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行，作为建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。 马克思恩格斯认为，在资本主义向共产主义很长的过渡时期，社会主义国家政权应该把国家信用与银行信贷结合起来，同时引入西方发达银行制度，实现跨越式发展。列宁说，大银行是社会主义所必需的“国家机构”，是社会主义社会的一种骨干。 世界各国对政策性银行存在意见分歧主要有:一是与政府的密切关系在市场上遭受质疑，被指责与商业性金融机构的业务竞争，又被怀疑可能增加大量的风险。二是认为一些政策性银行虽在处理金融危机中发挥了积极作用，但付出了巨额不良资产的代价。三是认为政策性银行与商业性金融机构的关系大多数没有处理好。四是要求政策性金融机构本身独立健康运行，逐步建立严格的监管规范，但区别于对商业银行的监管模式。 二、在政府和市场之间的桥梁作用 （一）弥补国家信用不足。国家信用是以国家为主体、按照信用原则筹集和运用资金的一种再分配形式。政府通过支持具有企业法人性质的政策性银行独立参与信用活动，是国家信用发展的一种独立形态，能够避免直接使用政府信用的缺陷，在减少政府直接干预经济的规模同时，更大规模筹集社会资金，提高防范金融风险的能力。80年代美国银行和储蓄机构危机，以及发展中国家债务危机证明了这一点。 社会主义市场经济财政职能的发展方向是公共财政，而不是经济建设财政。通过政策性银行支持国家重大建设项目和公共基础设施融资建设，能够克服政府调控经济能力和政府事权的矛盾和不对称，矫正政府“越位”和“不到位”。 （二）弥补政府失灵。一是协调政府部门工作目标。政策性银行把金融机构配置资金的职能与经济社会发展管理部门的需要相结合，克服和弥补中央银行、财政部门和经济主管部门协调不够的功能缺陷。 二是弥补管理中的政府失灵。包括政府目标为政治家的目标所取代，寻租和腐败导致的低效率等问题。社会主义优越性、党和政府的坚强领导，在一定程度上可以避免西方国家存在的这些问题，但这些市场失灵现象也反映了市场经济中的普遍问题。借鉴西方市场经济的经验教训，运用政策性银行弥补管理中的政府失灵，对完善社会主义市场经济体制是有所帮助的。 （三）弥补市场失灵。有两种不同性质的市场失灵:一是假定没有政府调控下的市场失灵，是由市场基础制度不健全、垄断性带来的市场效率的降低，以及信息不对称导致的金融市场不健全等因素导致。我国政策性银行通过发行金融债券，把居民的储蓄资金转化为国家长期建设资金，促进储蓄向投资的转化，起到一种资金配给的功能。 二是政府调控下的市场失灵，是指在政府完备的财政政策、货币政策等宏观经济政策调控下，市场仍然不能达到有效配置资源的目标，不是政府调控本身的失灵。我国政策性银行弥补这种市场失灵的作用表现在:首先，弥补我国资本市场发育不足、商业银行长期融资功能的缺陷。通过向发行金融债券，在把中小金融机构的资金化零为整、续短为长的同时，改善商业银行的资产负债结构。亚洲金融危机的重要教训就是，商业银行不能以贷款方式承担超过自身能力的长期投资功能。政策性银行债信级别高，将商业银行的短期资金转化为长期资金，降低了风险。其次，促进经济金融跨越式发展。通过政策性银行提供资金支持，有效集中有限的财力重点运用于特定领域或行业，优化经济结构，加快现代化。 （四）健全金融体系。一是有利于国有专业银行的商业化、消除原有银行体系中以政策性贷款“倒逼”中央银行增加基础货币投放的机制，为货币政策的实施提供基础条件。 二是与商业银行互相补充、互相促进。在数量上，商业银行是各国金融中介机构的主体。在功能上，政策性银行对商业性金融机构起补充、铺路和引导的作用，通过资金先期支持，为商业银行创造条件，提供批发贷款或组织银团贷款，引导商业银行资金投向。 政策性银行与商业银行都是金融体系中不可缺少的组成部分。两者是一种非竞争关系，在一定时期一定业务领域同时发挥作用。如果缺少其中之一，对双方和经济社会发展都是损失。 三、对经济社会发展的调控作用 金融机构对经济增长的效用必须从总量，以及储蓄与投资的分配这两个方面进行探讨。 （一）从总量上看。一是通过促进生产要素生产率的提高，促进长期有效供给的增长，包括以融资支持人力资本投资，促进土地与自然资源的有效利用，支持技术进步，通过提供知识和专业化的服务，促进制度改进和管理水平的提高等方面。我国政策性银行在拉动经济增长中发挥重要作用，被称为我国经济发展的重要支点。 二是通过调节社会总需求。在通货膨胀时期，发行金融债券，与中央银行的紧缩政策配合，抑制现实总需求。1998年之前，从资金来源上进行总量控制和调节，防止和控制基建盲目膨胀和通货膨胀。在市场有效需求不足时期，通过发行长期债券使市场上短期利率上升的同时，投放信贷资金，使潜在总需求转化为现实总需求。1998年以后我国政策性金融债券的市场化发行，推动了长期融资利率市场化机制的形成，成为长期投资需求的重要引导信号。通过集中商业银行闲置的巨额资金，配合积极财政政策和货币政策，发挥投资拉动作用，促进经济增长。 （二）从结构方面看。结构的改善能够带来有效供给的增长。政策性银行优化结构的作用是长期的，主要通过协调经济社会、各行业各部门、城乡、区域和国内外等方面的平衡发展，促进全社会投资综合效率的提高。 一是支持基础设施、基础产业为经济社会发展提供基础条件，降低经济活动和市场机制的交易成本。培育支柱产业，促进经济长期增长。通过推动产业结构升级，提高经济增长的质量。 二是推动城乡经济社会协调发展。支持农业发展，增加农业部门的有效供给，积极推进城镇化发展。 三是支持区域经济协调发展。通过政策性银行开发西部地区和其他欠发达地区，促进区域经济均衡发展，是我国经济社会发展不可逾越的历史阶段。 四是支持进出口产品的生产和贸易，平衡国际收支，协调国内外的资源合理配置，带动经济增长。 四、政策建议 目前，我国政策性银行在业务领域、管理体制和运行机制等方面都还存在不完善的地方，必须适时调整和完善。 （一）在业务领域方面。在继续加大粮棉油收购信贷资金投入的同时，加大对农业开发的政策性贷款支持，推动农业区域经济协调发展。加强对中小企业的政策性支持。统一和完善对贫困地区、民族地区的支持，保证商业银行按照市场原则支持经济，不再承担政策性任务。完善对住房、教育、医疗、生态建设和环境保护等社会发展产业的政策性支持。运用政策性银行的手段对社保基金进行市场化运作，保证其保值增值，支持农村社会养老保险事业的发展。 （二）在管理体制方面。一是要调整和完善政策性银行与中央银行、财政部和监管部门的关系。中央银行对政策性银行给予支持、指导和监督，主要不是直接给予资金支持。当政策性银行出现头寸短缺时，可以提供临时贷款支持。财政部应该是政策性银行的后盾，在资产增长的基础上保持合理的资本充足需要，给予政策性贷款相关的贴息资金和亏损补贴。监管部门对政策性银行的业务监督管理，主要应针对政策性银行的业务经营范围、业务经营的基本规章制度和方针政策。 二是要调整完善政策性银行与经济管理部门的关系。要保证政策性银行的资金投入，与各经济管理部门的行业规划相一致，根据各行业经济主管部门提出的需求进行市场化运作。 三是要建立和完善政策性银行的法律法规体系。目前，我国政策性银行法律法规制度建设还停留在规章制度层次上。1995年中国人民银行开始研究政策性银行立法，2003年移交银监会，到目前数易其稿，仍在起草之中。必须出台区别于商业银行的政策性银行法，促进政策性银行依法运营、有序运转和健康发展。 （三）在运行机制方面。要进一步拓展市场化的资金来源渠道。增强农业发展银行的自主筹资能力，逐步降低对中央银行基础货币的依赖性，最终割断与基础货币的联系。支持政策性银行以政府担保的金融债券向国内外金融机构、社会公众发行。借入邮政储蓄、养老保险基金和医疗保险基金等低成本资金。将农村信用社的存款转化为支农政策性资金。 要把现代金融的基本原理和中国国情相结合，创造适应不同类型和业务领域的政策性银行的金融工具。包括运用住房抵押贷款证券化等资产证券化的工具，开展债券承销、直接投资、基金、财务顾问等业务。发展间接银团贷款，发挥对商业性金融机构的导向作用，提高政策性银行资产流动性，分散和防范信贷风险。发展小额信贷等金融产品。 奉行不亏损原则，保持合理盈利水平，实现国家信用和市场业绩的完整统一，将是我国未来政策性银行的普遍方向。