论文部分内容阅读
改革开放以来，我国财税体制经历了一系列深刻的变革，但财政管理以及体制改革的重心比较多地放在收入上，财政支出管理体制改革相对滞后。1994年我国进行了分税制改革，增加了中央财政收入，中央本级收入占全国财政总收入的比重逐年提高。1999年，财政部召开中央部门2000年部门预算编制工作会议，开始了部门预算改革；2001年，开始选择6个中央部门率先进行国库集中支付试点。
根据财政部和国家税务总局的部署，国税系统2005年才开始推行国库集中支付改革，系统内一、二级预算单位实行国库集中支付；2006年12月扩大范围至各省国家税务局的所有三级预算单位以及直辖市和计划单列市国家税务局的全部基层预算单位；2008年12月开始，山西、黑龙江、江苏、福建、江西、广东、广西、四川、西藏、新疆和青海省（自治区）国家税务局所有预算单位纳入国库集中支付改革范围。2008年12月，广东省国家税务局所有预算单位的全部中央财政预算资金纳入国库集中支付改革范围，在区县级国税局推行国库集中支付改革。本文主要尝试运用委托-代理理论，研究国库支付过程中的多层委托-代理关系及其特殊性，分析了国库支付过程中的机会主义行为和具体表现，剖析国库分散支付体制中的弊端和产生原因，然后以广东省国税系统国库集中支付改革为案例，介绍了国库集中支付改革的委托-代理架构设计，探讨在改革过程中的问题、原因和对策。本文主要就以下问题展开：广东省国税系统是如何开展国库集中支付改革的?改革取得了什么成绩?改革还存在什么问题?问题背后的原因是什么?如何进一步深化广东省国税系统国库集中支付改革?
国库集中支付改革是一项系统工程，关乎财政体制改革的方方面面，改革现象也表现出了持续的变化过程。以正在进行国库集中支付改革的广东国税系统为主要研究对象，笔者以多种方式深入省、市、区县级市进行观察，以全面了解广东国税系统这一改革真实状况。研究的主要目标是深入探讨广东国税系统如何开展国库集中支付改革工作，寻求更好地做好国库集中支付改革工作的措施。以广东省国税系统为案例研究的对象，主要是由于广东省国税系统基本情况及发展状况符合本研究的背景要求，适合于研究的问题类型是“怎么样”和“为什么”。笔者在广东省国税系统财务部门工作，有较好的可进入性和便利性。本文采用了查阅文件、访谈、直接观察与参与性观察三种数据来源。在确定分析单位的时候，主要选取广东省国税系统不同层级的单位进行研究。
通过对广东省国税系统国库集中支付改革的研究，得出以下结论。因为国库支付过程中机会主义，国库分散支付管理体制存在三大弊端：第一，多重银行账户的设置，不利于对财政资金的全面监督；第二，“以拨定支”造成资金沉淀、财政支出信息失真；第三，财政资金支付迟缓，使用效率低下。通过国库集中支付改革的委托一代理架构设计，基本解决了国库分散支付中出现的问题，主要原因是国库单一账户广泛采用而且比较完善、加强预算执行过程的监督控制、提高预算执行信息的透明度、提高财政资金运行效率和使用效益。虽然广东省国税系统国库集中支付制度改革初步取得了一些成效，但是由于目前国库集中支付制度契约设计的不完善，其他收入没有纳入国库集中支付范围、国库集中支付中用款计划比较僵化、授权支付的比重过大，而且监督和绩效考评机制仅限于支付过程是否合乎规定，在很大程度上制约了国库集中支付改革的进一步深入。深化国库集中支付改革，从委托-代理理论的角度出发，从两方面完善广东省国税系统国库集中支付改革，一是完善委托人中央政府与代理人地方政府、委托人财政部与代理人广东省国税系统各预算单位的国库集中支付制度的契约设计，解决其他收入游离于国库集中支付范围之外、授权支付比重过大的问题；二是加强委托人财政部与代理人广东省国税系统各预算单位之间集中支付制度的契约的监督，避免采用死板的用款计划控制，而是通过绩效评估、激励与约束来考核资金的使用效益，有效压缩结余结转资金的规模。
从部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革等主要方面对传统体制下的财政管理制度进行了整体性改造，逐渐形成了一种能适应市场经济体制与公共财政运行的财政管理框架。其中，国库集中支付改革在部门预算管理中处于十分关键的环节，国库集中支付改革成为在新的财政管理制度框架下对全部政府预算收支进行更有效的控制、管理与规范化运动的重要方式。在国库单一账户体系下，财政资金管理要从财务管理为核心转向以预算管理为核心，这就要求预算编制要细化。部门预算的编制较粗，支出项目的准确性不高，造成预算执行过程当中，预算调整过多，这给国库集中支付的实施带来一定的困难。政府采购部门、支付部门、购货单位和供货商之间缺乏沟通，经常脱节，导致支付不及时。目前，广东省国税系统的国库集中支付管理体制尚处于实施推广阶段，还有许过问题有待于深入研究。