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地方政府是区域经济发展的直接推动者、基层社会事务的一线管理者、以及国家法律政策的具体执行者,在中国国家治理中占据着重要位置,为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了巨大贡献。依法治理作为一种总体性的治理范式,是地方政府推进依法行政、建设法治政府的内在要求,也是提高行政效能、创造治理绩效的有效途径。它要求地方政府在治理过程中坚守法治秩序、遵从法治权威,严格按照法律规定施政办事,使治理方式不断迈向制度化、标准化和规范化。为具体落实依法治理的顶层设计与制度安排,地方政府将大量技术机制和治理技术引入科层组织,融于政府过程,在推进依法治理向纵深发展的同时,也使其在相关领域呈现出明显的技术治理逻辑。这一实践取向对地方政府的组织结构和治理方式产生了重要影响,深刻改变了行政控制、行政动员和行政执法等多个领域的运行机制和制度逻辑。不仅如此,从技术治理视角出发,还能在更广阔的层面上窥见国家治理变革和政府治理转型的整体趋势与深层逻辑。文章除引言和结论外,主体部分共分为六章:引言部分阐述了本文的问题意识,总体概括了地方政府、依法治理和技术治理等三个基本概念的主要内涵,并对相关的既有研究进行了梳理和分析。第一章“信息简化:技术治理的缘起与历史演进”探讨了技术治理兴起的历史动因。技术治理并非一个凭空产生或突然出现的偶然现象,它是一系列特定的价值观念、组织结构和制度安排相互作用、合力推进的结果。而这些结构性条件都是在长期的历史变迁过程中逐渐生成并演化至今,先形成的结构条件会对后来的系统发展产生直接影响,构成深刻的历史制约。对现代国家而言,其产生和壮大通常是在国家政权建设中实现的,后者的基本含义便是构建以国家为核心的权威体系,使国家权力渗透到社会最底层,建立对基层民众的直接联系和有效管控。在此过程中,国家借助各种运作技术,实现了对社会事实呈现方式的简化和潜在可能的限定,使社会以一种清晰确定的透明状态进入自己的视野。具体到中国的现代化进程,自新中国成立以后,政权建设的基本趋势是国家对社会的渗透和整合能力逐步提升,与基层民众的直接联系愈加频繁,国家治理的宽度和深度持续拓展延伸。尤其是改革开放以来,地方政府经历了一系列深刻的治理转型,其主体能动性显著增强、治理方式迈向多元化、技术治理特征日益凸显,依法治理的技术性运作机制也由此浮出水面。第二章“党政结构中的科层体系:技术治理的组织基础”分析了技术治理兴起的组织条件。从组织学的角度,组织及组织中的个人是有着不同需要、并能够在满足需要的过程中进行理性计算的“理性人”和“社会人”。要理解技术治理就必须回到地方政府所处的科层体系当中,全面把握后者的组织结构和运行规律。中国科层体系的变迁总体上表现为从“君主官僚制”向“政治科层制”的演进,后者在新的历史条件下逐步塑造出当代中国党政结构嵌含科层制的独特形态。党政结构是一种以执政党为核心和中轴,党组织全面嵌入国家系统又保留自身相对独立性的政权结构。执政党嵌入国家系统的过程,也是对其加以重组和改造的过程,后者由此形成了与韦伯式科层制不尽相同的组织特性和精神气质,并为技术治理提供了相应基础。具体来讲,科层体系融通行政分化与政治统合的矩阵形态,为技术嵌入构建了一个以条为主、条块结合的组织结构;其平衡形式理性与工具理性的价值取向,培育出技术为表、治理为里的技术治理理性;而兼具按章办事与重点推进的行为方式,使各种问题导向、灵活多变的治理技术策略层出不穷。第三章“指标考核:技术治理下的行政控制”从技术治理视角讨论了地方政府在行政控制领域的运作技术与制度逻辑。指标考核是将概括性的治理问题转换为可计算的量化指标,并以此对各级政府进行目标设定和绩效考核的行政控制方式。在依法治理背景下,指标凭借其数字化、标准化和客观化的合法性外观,为各级政府普遍采用,贯穿于地方政府过程的各个环节。从指标考核的兴起来看,现代国家治理和理性科层制的一个重要面向便是行政控制的数字化,科层体系维持自身运转与驾驭社会的能力在很大程度上取决于对各种指标的占有、分析和应用。自中国政府以目标责任制的形式进行绩效管理以来,指标考核就作为行政控制的一种方式嵌入到地方政府过程中,与行政发包制、项目制等技术性治理机制高度融合。在实际运作中,指标考核的治理实效受到指标体系、治理资源、组织互动、外部环境和执行者偏好等五个基本因素的共同制约,各因素之间相互影响、彼此作用。反映到指标运作的各环节,从制定指标体系到执行指标内容再到验收指标结果,指标考核依次呈现出“利益均衡逻辑”“策略执行逻辑”和“合作主义逻辑”,展现了地方政府内部复杂的多重互动。第四章“专项行动:技术治理下的行政动员”从技术治理视角分析了地方政府在行政动员领域的运作技术与制度逻辑。专项行动是一种实现资源定向动员的治理机制,它在多数情况下并不与法治秩序相悖,还可以将法治作为转型方向和调适标准,通过与特定的技术性机制相结合,实现向常规化运作的过渡。专项行动兴起于地方政府组织特征、绩效压力与资源条件之间的张力结构,是地方政府利用政治科层制的行动力量来弥合繁重治理任务与有限治理资源、整体性社会问题与专业性职能分化的有效方式。在具体的操作过程中,地方政府通常会综合运用以下四种运作技术来完成行政动员:一是成立高规格的、包含多个党政部门在内的领导小组;二是在人事管理中强调政治伦理对专业能力的统领,并自上而下派遣专项工作组进驻基层;三是以密集动员和广泛宣传营造舆论声势;四是强化考核督查,构建起严密的主体责任和问责体系。同时,专项行动也面临领导小组权威竞赛、基层干部专业滞后、动员宣传程序固化和考核督查激励平衡等方面的条件制约,使其逐步迈向常规化,与常规治理形成一种并存共生、相互借用的动态调适关系。第五章“案卷制作:技术治理下的行政执法”从技术治理视角阐释了地方政府在行政执法领域的运作技术与制度逻辑。执法案卷制作是一个将行政执法中的案件事实转换为文本事实的动态过程。随着执法体制的不断完善,各类执法主体在案卷的制作、归档和评查等多方面基本都形成了一整套严格精细的行为规范和明确细致的操作流程。这使执法案卷制作已经演变为一种以执法机构为主体、以执法过程为对象、以规范执法活动为目的、以技术为保障的治理技术。对案卷制作的认知需要深入到执法实践当中,从“过程—行为”视角分析顺序编排、事实记录和人员分工等方面蕴含的制卷技术。由此可以发现,案卷制作一方面展现了对案件事实进行简化的技术治理逻辑;另一方面映射出当下中国国家治理改革的三个显著特征:在维持科层结构稳定的基础上加强自上而下的“条条”治理;以培育增量并灵活选择突破点的方式降低潜在的转型风险;用事本主义和强调形式合规的技术理性规划改革路径。同时,案卷制作在执法实践中也带来了重塑执法目标、形成不均衡赋权、制造反控制空间等预期外效应。第六章“再造治理:技术治理的限度及其超越”讨论了地方政府依法治理中技术机制的局限,以及对此种局限的超越路径。技术治理面临来自外部客观世界、组织权力关系与技术自身特性等三个方向的约束力量,具体表现为事实简化带来的信息失真、主体博弈导致的权力植入、以及反向适配引发的目标置换。技术治理的这些局限反映到治理实践中,进一步形成了社会事实的误读、非预期结果的出现、次级问题的衍生等负面效应。对上述局限的超越,一是要坚持正确的价值引领,将公共性、协调性、回应性等政治伦理注入技术工具,使治理成为以人为本、充满人文关怀的活动。二是要划分合理的适用边界,把技术治理圈定在适宜技术应用和运转的领域,加强技术机制与其他机制的协调互补,实现治理事务与治理机制、应用场景和机制形态之间的精准配对。三是要增强法治约束,顺应政府治理转型的整体趋势,突出制度、法律、规则的约束作用,强化对技术过程的有效监管,实现技术治理与依法治理的深度融合。最后,结论部分总结了从技术治理视角考察地方政府依法治理的要点。即在中观和微观的机制分析层面,将地方政府依法治理视作一个动态的组织过程,着重关注主体间的复杂互动及相应结果,并通过把分散的技术机制关联起来,发现国家治理变革和政府治理转型的整体趋势与深层逻辑。无论技术治理的表现形式如何,最终都必须回归真实世界,恢复对社会生活广阔空间与具体细节的微妙感知。只有唤起每一个公民内心深处的身份价值认同,才有可能真正实现政府治理的合法有效。