论文部分内容阅读
公共政策实施的途径或手段的选择问题，在政府部门的工作实践中至关重要。用政策科学的理论范畴来表达，这一问题实际上就是政策工具的选择问题。本文立足于义务教育教师政策实践活动，将政策理想与政策现实的矛盾冲突，作为影响政策工具选择的一对基本的矛盾关系，提出政策工具选择是在政策理想与政策现实的矛盾冲突中探寻合适的政策路径。本文认为，政策工具的选择存在两种基本取向——理想目标取向与现实问题取向，并对两种取向相互作用、相互影响、相互制约所形成的三种互动模式——纯粹理性模式、有限理性模式和非理性模式进行了分析。本研究在为政策工具的理性选择提供一种战略思路或分析框架的基础上，也结合教师政策的实际，对教师政策工具的主要类型及发展变化趋势进行了分析。 全文主要从以下四个层面展开论述和研究。 首先，从大量政策事实归纳提出基本研究假设:政策工具选择是在政策理想与政策现实的矛盾冲突中探寻合适的政策路径。基于对我国改革开放30年来中小学教师政策文本的历史分析，本文对不同历史时期的教师政策目标与突出的教师政策问题进行了比较。从大量的政策事实中可以发现，政策理想与政策现实的矛盾冲突是普遍存在的，政策工具的选择就是为了解决这样的矛盾冲突。 其次，研究分析了政策工具选择的两种基本取向——理想目标取向和现实问题取向。通过对政策制定的“事实要素和价值要素”、政策执行的“自上而下”与“自下而上”模式以及政策评估的“有效性”和“可行性”的分析，特别是对公共政策过程各主要阶段的二元特性与政策工具选择的内在联系的系统分析，本文认为政策工具的选择不仅贯穿于公共政策全过程，而且也具有二元特性。(1)政策工具选择的理想目标取向，将政策目标作为工具选择的出发点和主要依据，强调政策目标对政策工具选择的价值引领。按照理想目标取向的观点，政策工具选择可以理解为:根据政策目标的价值偏好，将政策目标逐级分解和具体化为政策实施的管理行为的过程。政策工具选择就是“目的—手段”链的构建与选择过程，强调政策工具的价值合理性。(2)政策工具选择的现实问题取向认为，政策环境是政策工具选择的现实基础。按照现实问题取向的观点，政策工具选择就是政策工具与政策环境相匹配的过程，包括政策工具与政策问题相适配，与政策实施的内部条件的相适配，与政策实施的外部环境相适配，强调政策工具的现实可行性。 第三，对理想目标取向和现实问题取向相互博弈冲突过程中的政策工具选择进行了探讨。在政策博弈过程中，政策工具选择可以理解为来自政策主体的价值偏好与政策对象对现实政策问题的行动反应之间相互冲突、调适而达成管理行动方案的过程。政策工具的理性选择是在政策理想与政策现实的博弈冲突过程中达到的一种均衡状态。 政策工具选择的理想目标取向和现实问题取向，相互作用，相互影响，相互制约，形成了政策工具选择的三种互动模式:纯粹理性模式、有限理性模式和非理性模式。(1)“纯粹理性模式”指政策工具的选择同时具备价值理性和工具理性，达到了最优化的选择程度。根据理性的计算和推测，可以预测政策目标实现的程度。(2)“有限理性模式”指的是这样一种情况:由于认知的有限性和管理资源的有限性，决定了解决现实政策问题的能力限度，使得工具的合适性和有效性存在一定的不确定性。在这样的决策环境下，决策者寻找到令人满意的但不是最优的政策工具，推进有限政策目标的实现。(3)“非理性模式”指的是政策工具的选择完全根据政策工具的“合理性”来确定，即强调从政策对象的实际情况和需求出发，以解决现实政策问题为目的，而不考虑政策目标如何的运行模式。此种模式认可政策工具的“非理性”现象的发生和存在，即通过政策工具的选择实施，出现政策结果与决策者的预期相背离的情况。政策工具的非理性选择有四种主要类型:政策工具选择的“垃圾桶模式”、“目的—手段”关系的内在不一致性、“目的—手段”内在一致性的盲区、政策工具选择的无效与缺失。政策工具选择的非理性都是政府在公共政策管理中需要加以克服和避免的。 政策工具的合理性选择应调适和平衡博弈各方的利益冲突，达到博弈均衡状态。正是博弈双方相互作用、相互影响所形成的矛盾张力，成为从不同侧面推动政策理想发展前进的两只车轮，博弈双方形成的合力使政策实现的过程走在正确的轨道上。这里所谓“正确的轨道”，就是理想价值目标与现实可能性之间博弈冲突的平衡点，就是政策工具合理选择所应确定的政策路径。 第四，系统分析了让政策理想走进政策现实的管理行为路径的主要类型及发展趋势。本文从现实路径和发展路径两个方面，对政策工具的管理行为路径进行了分析。(1)现实路径一:基于实践经验的总结，本文将我国教育行政部门实现教育政策目标的管理行为途径归纳为“制定规划、制度生成、政府管制、项目管理、检查评价、信息传递”等六个方面的类型，并对各种政策工具类型背后的理论内涵进行了分析和阐述。(2)现实路径二:通过对近些年来国家教育部已经出台或正在研究的加强农村教师队伍建设的18项政策措施进行总结归纳，提出了推进义务教育教师资源均衡配置五个方面的政策实施途径。即:法律手段、财政手段、教师人事政策、成长性政策、道德调节手段。(3)发展路径:政府管理改革与政策工具选择的发展。政府管理方式的变革实质上是对政策工具的重新选择。本文探讨了在政府管理方式从“划桨型”到“掌舵型”、从“掌舵型”到“服务型”的变革过程中，政策工具不断发展变化的的趋势。在对西方主要国家“新公共管理”改革的核心内容进行介绍的基础上，提出了“新公共管理”改革对政策工具选择的三点启示:政府资源工具具有能力限度、社会资源工具的重要作用亟待发挥、市场资源工具在公共事务管理中可以有所作为。在对新公共服务理论的主要内容进行介绍的基础上，提出了构建公共服务型政府对政策工具选择的四点启示:提供公共教育服务成为政策工具选择的根本目的;政策工具的类型从“管理型”向“服务型”转变;加强政策网络建设，将协商和协调作为政策实施的重要途径;重新强调将理想价值目标作为政策工具选择的重要依据。