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中国共产党在经历了一场全方位的革命并取得胜利之后,彻底摧毁了满目疮痍的旧秩序,建立了坚强有力的新秩序。在此过程中,地方各种具体政治制度纷纷创建起来。新中国的地方外事制度就是其中之一。1950年代,地方外事制度从初创到巩固经历了两次重大变化,最终为这一制度的发展奠定了方向。当代中国的地方外事制度沿着五十年代制度起源时形成的路径发展至今。
1950年代,新中国的地方外事制度在建构时主要与两个元素有关,既与中国共产党革命年代的外事制度有重要关系,又与民国地方外事制度有联系。新中国地方外事制度的建构与中国共产党革命年代的外事制度具有沿袭性。要研究新中国的地方外事制度,就要特别注意考察中国共产党领导的外事制度从历史上继承下来的智慧。中国共产党革命年代的外事制度大致包含了五个方面：中华苏维埃共和国的外事制度、陕甘宁革命根据地的外事制度、中共中央派驻地方中央局的外事制度、中共中央军委的外事制度和中共中央的外事制度。其组织结构、职能、制度规范等日益成熟,逐渐由“无外交”走向“民间外交”,再到“官方外交”、“半独立外交”,最后到“独立外交”。中国共产党革命年代的外事制度为新中国外交和地方外事奠定了坚实的基础。此外,民国地方外事制度作为前代的产物,尽管被地方新生政权的外事制度所取代,但是它的发展经历对新中国地方外事制度的建构也具有参考价值。
本文以1950年代北京市地方外事制度为主要案例,对新中国地方外事制度起源进行研究。新中国地方外事制度在源起时经历了两次重大的调整,被分成三个时期。从1949年到1953年是地方外事制度的初创时期。新中国成立以后,地方外事制度进入崭新时期,地方新生政权的外事制度初创,政府外事机构管理涉外事务,重大问题请示党委。从1953年到1958年是地方外事制度的过渡时期。1953年,中共中央认为政府存在“分散主义”,建立了与政府部门对应的机构,加强对政府工作的领导。党和国家的外事体制第一次进行重大调整。地方外事制度里出现了一个新角色:隶属于党委的国际活动指导委员会。地方外事发展进入到“党政齐抓共管”的双主角格局；从1958年到1959年是地方外事制度的巩固时期。1958年,中共中央和国务院对党和国家的外事体制再次进行重大调整,中国共产党进一步强化对政府外事工作的领导,党内成立外事小组,政府成立外事办公室,二者合署办公。外事小组全盘领导外事,外事办公室既是政府管理外事工作的总口子,又是党委外事小组的办事机构。地方外事体现党委决策,政府执行的特点。党的一元化领导体制自革命年代之后再度确立。本文对地方外事制度研究时,介绍地方外事制度不同时期的背景,分析外事制度结构中的三个要素:组织结构(涉及机构名称、领导体制、机构设置、外事格局等)、职能、制度规范(涉及正式的规则和非正式的惯例等),提炼地方外事制度在不同时期的特点。
1950年代,地方外事制度源起时经历的三个时期是相辅相承、有机统一的整体,在新中国地方外事制度的发展中具有显著特征和重要意义。首先,制度源起的特征。从宏观层面上看，新中国地方外事制度在1950年代经历了两次重大变化,被分成三个阶段,但是三个阶段的发展是递进的关系,地方外事制度遵照循序渐进的路径发展,在五十年代末,地方外事制度趋于巩固,为制度的后继发展奠定了方向。从微观层面上看，地方外事制度的源起以党委对政府逐渐集权为主线循序发展。地方外事制度经历了从“政府主导”到“党政齐抓共管”,再到“党政合一”的变化,地方外事的决策权力从政府向党委逐渐集中。1950年代,地方外事制度中的领导体制始终保持着高层次建设。经历十年的发展,地方外事职能实现归口管理,更加专业化。新中国成立后,外事工作被摆在更加重要的地位,但它仍然像革命年代那样,与统战工作相结合。随着五十年代末中央与地方关系的广泛调整,中央外交向地方外事下放了一些事权,调动了两个方面的积极性；地方和中央两个主体在规范地方外事管理上都发挥着重要作用。其次,制度源起的意义。1950年代,地方外事制度的建构丰富了地方政权制度建设的内涵,增强了地方的治理能力。地方外事制度的起源为它的后继发展奠定了方向,形成了路径依赖。新中国地方外事制度的起源反映出党政关系决定着地方外事制度的发展。妥善处理党政关系对于推动包括地方外事制度在内的多种制度和谐发展具有重要意义。地方外事制度的起源也体现出中央与地方关系的意义。构建和谐的中央与地方关系,调动两个方面的积极因素,促进地方外事制度发展,有利于增强国家的生机与活力。