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本文的前言提出了一个困扰中国整个封建社会，甚至整个中国历史的问题：一治一乱。为什么逃不脱一治一乱的宿命?为什么治乱相沿而没有累积成更高的文明?对于这个问题的简单观察，能够发现答案既非天命如此，亦不能由君主和大臣的个人贤愚善恶或外部环境的恶化找到根本的原因。其根本原因当在制度性的潜在不合理性。治乱终是表象，社会生活背景中的文化和制度，才是治乱的根源。政治制度的核心内容，是对国家权力的分配。而国家权力分配的合理与否，将在很大程度上决定长治久安的可能性。
本文概括地提出，中国古代并非不存在对统治权力的制约机制，皇帝与官僚之间也并非亲密无间的合作者，而是存在既互相依赖，又互相制约的关系。权力制约的思想并没有在历史上明白地表现出来，但对皇权与官僚均需受到制约的认识是存在的，而且在实际的制度上呈现出来。
本文第一部分列举了一些古代思想家和君主官僚们对于权力制约必要性的认识，因为双方都能认识到制约的必要性，即君主无法独自治理国家，君主的化天下之大公为一己之大私的可能性，以及官僚集团天然的因循塞责腐败与扩张。试图说明对于皇权的制约并非空穴来风，而实有其思想上的基础。并就皇权对官僚集团进行制约的必要性进行了分类的阐述。
第二部分和第三部分是本文的主要部分，讨论中国古代权力制约机制的主要类型，可以说是本文立论的证据。第二部分针对对皇权的制约。通过对历史上王朝制度的考察，试图说明皇权其实受到制度的制约，这些制约主要来自拥有行政首长权力的相与拥有谏诤权的言官。第三部分指出，官僚集团也受到来自皇权的制约，皇权对官僚的制约表现为对相权的限制、对言官的法定谏诤权的限制，通过专门监察机构对官僚的制约，以及皇权对各种非官僚制约力量的利用。
第四部分专门讨论儒家思想在制约机制中的作用。对于皇权的制约，同时也体现在道德的制约上，而道德的制约来自儒家“道高于君”和“仁政”的民本主义思想。儒家思想的“礼”，尤其是董仲舒所鼓吹的“君权神授”理论，也同时制约官僚对皇权的挑战。
第五部分是作者对于中国古代权力制约机制的一些评价。作者认为，对于皇权的制约极为困难，而且实际上呈现递减趋势。这种制约的不可行，首先因为天然等级秩序观。这种伦理的必然结果就是，社会的顶端，必须有一个终极的身份上、伦理上的权威，而且其权威绝对不容挑战。而不容挑战的权威与制约思想间存在不可调和的矛盾，这导致以下对上的制约不能合理地实现。本文认为，终极权威的利益并不必然与国家利益与大众利益相重合，而有其作为个体或集团的私利，这种私利的存在，与有效制约的缺失，使国家利益不能得到完善的保障。本文亦指出，皇权对于官僚集团的制约也很困难，历史事实证明，皇权曾使用多种非常规制约方法，虽能收一时制约之效果，但却同时造成更大的灾难。因为中国历史上的制约机制多为事实制约而非法定制约，因此固定性与可预测性较低。儒家思想对于权力制约的重要性在于它是知识阶层与皇权的一个社会契约，即皇权接受民本主义的约束，而大众接受皇权的终极权威。其负面作用是“道高于君”的思想不可能被唯一的买主—君主所接纳，而儒家从个体至善论出发的伦理不一定能导致社会至善，却在同时拒绝了制度建构。最后，本文就权力制约问题归纳了以下规律：
(1)终极权威的存在，必然导致所有对其进行制约之权力的消亡。
(2)权力分立的制约，是行之有效的合理制约模式。
(3)政治文化与现实需要，共同构建权力制约机制。
(4)非常规的制约力量，往往逸出控制之外对体制造成灾难。
(5)庞大的官僚集团，必须有一个巨大的制约力量对其进行制约。
(6)在中国历代的历史上，虽有制约而无制衡，因此总有一种权力逸出有效制约之外，导致整个体制的混乱和崩溃，并最终毁灭王朝，这就是一治一乱的根源。