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土地作为农民生存的保障,其体现出的权益是农民所有权益中最核心的权益。如何保障农民土地权益是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。随着我国逐步进入城乡统筹的发展阶段,城乡经济利益格局必然被重塑再造,农民土地权益问题将更为复杂和尖锐。如何从公共政策层面切实保障农民土地权益,这已经成为我国经济发展以及城乡统筹发展的重要问题。基于此,本文从公共政策视角研究农民土地权益保障问题,力图凸显现有的农民权益保障政策系统在政策问题构建中是否存在偏差、在政策内容上是否存在缺陷,在政策执行过程中是否存在问题,并相对准确地揭示出问题所在及产生的根源,进而从政策问题的构建、政策制定和政策执行这三个方面来优化农民土地权益保障政策系统,提高农民土地权益保障政策的质量和水平。本文围绕上述问题展开五个方面的深入研究,由绪论和正文部分构成。首先,绪论部分,对本项研究的背景、研究的意义及其相关研究进行梳理和简单述评,对本文涉及的相关概念进行界定,对研究方法和分析框架、内容结构和创新意图进行说明。其次,正文部分分为五个章节,对我国农民土地权益保障政策问题进行全面深入地论述。第一章是我国农村土地政策的演进与农民土地权益保障分析,是本文研究的起点。我国农村土地制度历经了一个十分复杂的变迁过程,本文对1947年以来的农村土地政策进行详细的梳理,站在历史的角度准确地理解和认识当前农村土地政策选择的历史渊源,阐析和归纳不同时段的土地政策所体现的农民权益的基本情况,并运用数据分析检验不同时期农民土地权益保障政策的绩效。第二章是我国农民土地权益保障政策中的突出问题分析,是本文研究的核心部分。现行我国农民土地权益保障政策存在一些较为突出的问题。从政策问题构建的视角来审视,突出的问题有,失地农民权益保障问题需要重新审视并构建;农村宅基地流转问题亟待进入政策议程。从政策制定的视角来审视,土地征用补偿标准存在直接性侵权和相对性侵权现象;“公共利益”作为征地目的,它的界定过于笼统容易导致征地权被滥用,不利于农民土地权益的保障;集体土地“所有权主体”模糊不利于农民维权;“土地不得调整”政策缺乏一定的合理性;严禁宅基地流转政策不利于保障农民土地权益。从政策执行的视角来审视,补偿分配政策执行出现较为严重的“主观偏差”,征地过程中的“象征执行”现象较为严重,农地流转执行出现偏差。这些问题都在不同程度上使农民土地权益遭遇侵犯。第三章是我国农民土地权益保障问题的政策归因分析,是本文的重点。本章是从公共政策层面来探讨我国农民土地权益问题的本质。我国城乡二元结构是农民土地权益缺乏保障的前提性原因:城乡二元体制下农民难以拥有与城市居民等同的土地权利;城乡二元体制派生土地征用制度,导致农民土地权益受损;二元体制下农村土地流动受限,难以有效保障农民土地权益。财政分税制是农民土地权益保障问题的核心性原因:分税制改革导致“财权上移”、“事权下移甚至增加”,地方财政面临巨大压力。于是地方政府通过土地“敛财”,严重侵犯了农民的土地权益。二元户籍制度是农民土地权益保障问题的基础性原因:二元户籍制度主要是通过身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损,使土地的资产性价值和投资发展功能被制度性压低。城乡二元教育制度是农民土地权益问题的直接性原因:城乡二元教育制度从根本上制约了农村教育的发展,导致我国农民整体上文化素质和人力资本较低,使得农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位。第四章是农民土地权保障政策的国际经验与启示。主要借鉴了国外典型国家如何保护农民利益的经验和做法。有典型国家在征地中如何保障农民利益的经验;有典型国家土地流转过程中如何保障农民土地权益的经验;有典型国家农地制度改革的经验等。这些典型国家在政策制定和执行方面的经验和教训为完善我国农民土地权益保障政策提供了启示和借鉴。第五章是我国农民土地权益保障政策的优化,是对现行我国农民土地权益保障政策系统的完善,也是本文的重点。在政策问题构建方面优化的建议是:从思想上高度重视农业这个弱势产业和农民这个弱势群体;构建以问题为中心的农民土地权益保障政策分析过程,最主要是要在“工业反哺农业”的政策框架下和化解城乡二元体制下保障农民土地权益;提高农民土地权益保障政策制定者的素质。在政策制定方面优化的建议是:优化土地征用补偿政策,提高土地征用补偿标准,扩大土地征用补偿范围;优化土地征用目的,明晰“公共利益”范畴;确立以“农民家庭”为主体的土地产权制度;适当解禁农村宅基地流转政策;完善农村土地法律体系。农民土地权益保障政策执行优化的建议是:增强征地过程的透明度,健全征地监督机制;推进农村土地流转规范、有序进行;多渠道进行政策宣传,提高政策认同感;加强政策相关主体的综合素质。