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我国是一个发展中的农业大国,农业在国民经济和社会发展中具有特殊的地位和重要作用。近年来,随着我国国民经济的持续快速发展,农业在GDP中所占的比重逐渐下降,但农业作为国民经济的基础地位不可动摇,农业的发展是我国国民经济协调发展的保证,因而我国政府始终将农业发展放在一个极其重要的位置。但由于农业是一个天然的“弱势产业”,其生产经营项目往往难以得到商业性金融机构的支持。为了解决上述问题,农业政策性金融建立与发展起来,并在促进农业和农村经济发展等方面发挥了重要作用。
国内外关于农业政策性金融的研究很多,总结起来主要集中在农业政策性金融理论分析、存在的问题、国外经验借鉴以及改革与完善的对策建议几个方面。本研究希望能在这一领域有所突破,对我国农业政策性金融体系进行重新构建,使农业政策性金融形成支农合力,更好的发挥促进农业发展的作用。
关于农业政策性金融的概念和范畴国内外学者均有所界定,但其内涵不尽相同。笔者认为,农业政策性金融是指以政府发起、组织为前提,以国家信用为基础,以配合、执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的,不以盈利为主要目标,在农业及相关领域从事资金融通,支持、保护农业生产,促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。其范畴应包括农业政策性信贷、农业政策性保险和担保以及各种形式的农村合作金融。有关农业政策性金融存在的理论基础,总结起来主要是包括市场失灵论、农业弱质论、资源合理配置论和信息经济学理论。
回顾我国农业政策性金融的发展,大体经历了四个阶段:从原始的扶农思想和借贷措施,到传统经济体制下按照统一的指令性计划进行的农业金融活动,再到改革时期农业政策性金融与商业性金融逐步分离并不断发展,再到社会主义市场经济体制下农业政策性银行——农发行的建立与发展以及国家开发银行、商业银行等金融机构支农业务的发展,我国逐步形成了多层次的农业政策性金融体系,在支持农村与农业发展中发挥着重要作用。
但是,我国农业政策性金融体系仍然存在着诸多问题,如缺乏专门的监督管理机构、缺少风险分散和担保的政策性金融、各主体定位不清、缺乏法律体系保障、缺乏政府的有效支持、社会信用环境不佳等,制约着支农功能的发挥。作为农业政策性金融体系核心的农发行,其机构设立失衡、职能定位不清、融资机制不完善、业务活动单一、风险管理落后、法律保障体系缺乏等问题也日益暴露,支农护农作用的发挥受到严重制约；其他有涉农政策性业务的金融机构已发生诸多重大变化,如国家开发银行从2007年开始进行商业化改革,农业银行股份有限公司已经成立、上市在即,农村信用社改组成立的农村商业银行,其经营目标发生转变,不能为农业和农村经济发展提供足够的资金支持；经过几年的试点和推广,农业政策性保险的发展取得了显著的阶段性成果,但政策扶持力度不足、缺乏巨灾风险分散机制、定损理赔难度大、农民缺乏投保积极性等问题较为突出。基于以上问题,改革与完善我国农业政策性金融体系具有重要的现实意义。
国外特别是发达国家如美国、日本、法国等的农业政策性金融机构成立较早,大都经过了近百年的发展历程,已形成相对稳定、完善和各具特色的体系,总结起来具有以下几方面特征:在组织形式方面,农业政策性金融体系完善、功能齐全,与合作经济组织关系密切；在融资机制方面,筹资渠道多样、筹资成本较低、筹资趋向市场化；在业务活动方面,开展了贷款、投资、担保等业务；在发展路径上,由政府所有转化为民间机构,运作趋向商业化；在政策支持方面,政府给予了注资、减免税收、实行利息补贴、损失补贴和债务担保等政策支持；在法律保障方面,制定专门的法律法规给予保障。
借鉴国外的农业政策性金融发展经验,综合我国农业政策性金融发展的现状,本研究认为,有必要对我国农业政策性金融体系进行重新构建。我国农业政策性金融体系应该是“一会两支”的全方位、多层次体系。“一会”是指中国农业政策性金融监督管理委员会,是农业政策性金融的监督管理机构。“两支”是指农业政策性信贷体系和农业政策性保险体系,是农业政策性金融体系的重要组成部分,是支撑农业政策性金融体系的两大支柱。
农业政策性金融监管委员会可直属中国人民银行,按照区域发展水平来设置分支机构。其基本职能是规范农业政策性金融市场的经营行为,调控农业政策性金融的健康发展。具体包括拟定有关农业政策性金融的政策法规和行业发展规划;依法对农业政策性金融机构的经营活动进行监督管理和业务指导,维护农业政策性金融市场秩序；推进农业政策性金融改革,完善农业政策性金融体系；建立风险的评价与预警系统,促进农业政策性金融机构稳健经营与业务的健康发展等。
农业政策性信贷体系由中国农业发展银行与基层农村金融组织构成,原国家开发银行、农业银行和相关部门管理的其他农业政策性信贷业务、扶贫资金和国家其他支农资金由农发行统一归口管理。农业政策性信贷体系按照“垂直合作模式”进行构建,位于上层的是农发行是该体系的核心,并通过提供资金弥补基层农村金融机构融资的不足、引导基层农村金融机构增加投入；位于下层的是基层农村金融机构,是提供基层具体金融服务的主体。
农业政策性保险体系的构建应立足现有资源,选择在农发行和商业保险公司基础上进行构建。设立专门的农业政策性保险公司,该公司并不直接经营农业保险业务,其职责主要是制定和执行有关农业政策性保险的政策、设计农业政策性保险的标准(或示范)条款、监督管理农业政策性保险机构的正常运行等。在业务操作上,由商业性保险公司经营原保险、农发行经营再保险。同时,通过加大政策扶持力度、构建农业巨灾风险分散机制、加快立法进程等措施对农业政策性保险的发展给予支持和保护。