论文部分内容阅读
彩票是一种建立在机会均等基础之上的机会游戏。作为一种娱乐方式,彩票客观上反映了人们的某种精神需要,有其存在的合理性；作为一种筹资工具,彩票具有一夜暴富、一本万利的“魔力”,有其存在的风险性。如何解决彩票的市场失灵,规避其负外部性,化解社会风险,促进彩票业健康有序发展,是政府规制应有的题中之义。
新中国于1987年正式发行彩票,规制体制演进大致经历了三个阶段:一是1993年以前,由于缺乏经营和管理经验,彩票发行主体多元,基本上处于无序的自发发展状态,彩票规制实际上由民政部和中募委承担。二是1994～1999年期间,在对全国彩票市场全面清理整顿的基础上,首次明确了国家彩票规制机构,但规制工作远远没有到位,体育彩票的批准发行,促使了部门性彩票发行和管理体制的形成,彩票规制由中国人民银行-民政部-国家体委共同推动。三是2000年至今,财政部接手全国彩票市场管理工作后,制定了一系列彩票规章制度,加快全国彩票市场统一进程,加大市场监管力度,扩大公益金使用范围,使规制机构的权威逐步确立。
20年来,我国彩票年销量从1987年的一千万元增长到2007年的一千亿元,绩效十分显著。在快速发展的背后,彩票管理体制的弊端日益凸显。从彩票市场来看,福利彩票和体育彩票产品类同,竞争激烈,公彩失信现象频频发生,网络博彩、地下六合彩等非法彩票十分猖獗；从规制体制来看,财政部、民政部、国家体育总局“三驾马车”共同监管,错位、越位、缺位现象比较突出；从公益金使用来看,资金管理不尽规范,国家彩票的公益性、社会性、普惠性彰显不够；从彩票立法来看,《彩票管理条例》历经十多年仍未出台,立法工作严重滞后。
目前,世界上有150多个国家和地区发行彩票。尽管各国在经济、社会和文化背景方面存在差异,但在彩票立法、规制机构设立、市场运营、公益金分配、彩民参与等方面形成了一些具有共同特征的政府规制经验。一是各国极为重视彩票立法,普遍“先立法,后发行”,并建立了比较完善的彩票法律法规体系；二是彩票规制机构的独立性程度及其权力配置,与该国政府行政管理体制的特征密切相关；三是建立可竞争的彩票市场进入退出机制,有限度地放松彩票规制成为新的趋势；四是合约规制、预先行政授权、第三方监督、自组织协调等多种规制手段综合运用,形成了立体交叉的有效规制系统；五是公益金管理和使用严格规范,公正透明,既注重公益性正当性,又注重保护彩票销售的积极性。
伴随着全球化、信息化、网络化的浪潮,世界博彩业进入了“爆炸”的时代。在“逼良为赌”的国际博彩贸易机制下,中国只有以更加开放的姿态,主动迎接挑战,才能更好地维护国家利益。就彩票业而言,应根据国家、企业、彩民不同的利益目标函数,借鉴国外先进的规制经验,分别设计能够激励规制机构、发行企业以及彩票消费者充分表达信息和偏好的“显示机制”。一是建立相对独立的、直属于国务院的彩票规制机构——彩票监督管理委员会,规制我国各类彩票的发行与经营:二是建立以彩票分众市场为基础、以特许经营权竞标为手段的彩票市场进入退出机制,通过间接竞争、阶段竞争减少代理的“道德风险”；三是建立依托财政系统、专项预算管理的彩票公益金分配和管理机制,着重突出彩票公益金的使用效率和正义价值；四是建立以实名智能卡为核心技术和管理手段的彩民参与机制,倡导责任博彩、理性购彩；五是建立健全彩票规制的法律体系,一方面,解决彩票的合法性问题,另一方面,把彩票良好规制政策通过立法形式予以“固化”,同时有效打击非法博彩活动。
从现实来看,中国彩票规制体制激进式变革的条件基本成熟。为了降低改革成本,减少社会震荡,有限度地保护既得者利益、分步骤地平稳推进还是十分必要的。