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“三权分立”民主理论的提出，是为了防止公共权力的滥用，三权的分立制衡为民主的实行提供了一条可行之路。这一理论应用于人类的最早成果是美国宪法。美国宪法确立了“三权分立”民主体制，这对美国政治生活的方方面面都产生了影响，美国外交政策的决策过程及其结果也一样不能例外，它是美国外交决策中国会——总统关系形成的根源。在“三权分立”的民主体制下，美国的外交决策权力由国会和总统的行政当局共同分享，而且双方都被宪法赋予了“抵抗对方野心的野心”。但囿于宪法条文的简短和宪法制定时外交在美国政治生活中的重要性不高，宪法对外交权的规定很少且非常原则，这就使得在美国的外交决策历史中，国会—总统间的关系呈现出很大的流动性。从某段时期来看，外交决策权在国会和总统间呈现出周期性的摆动，危机时期总统在外交决策中具有相对自由的行动权，和平时期国会在外交决策中要积极主动，而且在同一时期国会和总统在外交决策的不同领域里其影响是不一样的，在军事、安全等“高级政治”领域，总统的支配地位显而易见，而在经济、文化等“低级政治”领域，国会的影响力就会彰显，这是因为国家安全和民主要求间存在矛盾，而国会尤其是众议院是美国政府机构中最“民主”的。从长期来看，外交决策权的钟摆朝有利于总统的方向摆动，其原因在于国会的运行机制同总统行政机构的运行机制相比，不利于秘密决策和迅速反应，而且同美国在国际事务中发挥的作用越来越大有关。在对华“PNTR”决策中，从其所处的时期来看，正是“冷战”结束后，美国取得了在全球事务中全方位的主导地位，没有任何一个国家能对美国的国家安全构成实际威胁，此时发展经济和推动全球民主是美国外交的重中之重，从“PNTR”所处的领域来看，主要是“低级政治”的范围，因此国会势必在其中发挥重要的影响，事实也正是如此，其结果也是国会总统二者冲突和妥协的产物。对于外交决策中的这种分权与制衡，很多人认为与外交的性质不符。而实际上外交决策中多元权力的存在有利于国家利益的形成和表达，会形成令大家“满意”的结果，外交决策中民主原则的运用能带来程序上的正义和具有一元权力决策所不具有的良好纠错功能。