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本文的基本研究对象是民国时期的县级政权,探讨在近代国家政权建设过程中县级政权的重构过程。近代中国的转型,使得交换经济渗透到社会生活的各个层面,社会需要新的组织方式,国家也需要通过重构新的政权形式来实现目标。中央的权力要渗透到地方,国家权力要达及个人,国家选择县级政府作为政策与力量的承载体。任何一个政治环境都是一个复杂的系统,县级政权位于近代国家权力系统的末端,同时位于上级政权与乡村社会的中层。县级政权的内部组织体系、资源供给渠道都与系统中这两种因素相关。他们都构成了制约、影响县级政权行动的系统变量,乡绅自治在基层政权之下解决了社会组织化的问题,县级政权构成自治范围的自变量。县一级的政权管辖着全国百分之七十的土地,人口的农村社会。县政权施政的范围与效果决定了国家权力影响社会的广度与深度。民国时期的县级政权是在近代的民族危机和文化危机的背景下重构的,国家在基层社会重构权力,使县级政权完成了组织化。国家在抗日战争时期统一权力完成了县级政权的军事化,中央政府统一行政,使得行政权力得以集中。与此同时,孙中山先生提出的县自治的思想难以实行,县级政权呈现出“官治”化的特征,一方面是因为国民党的局部统治挤压自治空间,民族国家建设与局部统治存在矛盾,处于内战期间的维系性政权与社会自治存在冲突,另一方面,国民党的弱势独裁压制了自治空间,社会领域长期不能发展,官治取代了自治。
纵观民国后期的县级政权,结合宁波地区的个案分析,可以得出以下结论:县级政权在民国时期处于基础性的作用,建立了以县城为中心,乡镇为纽带,农村为腹地的政权覆盖体系,比较成功地完成了县级的国家政权建设,将国家权力有效地下沉到基层社会。中国的现代化和国家转型是全面的转型,晚清以来的体制和文化面临瓦解,新的体制亟需建立,北洋军阀到国民党执政时期是中国现代转型的第一个尝试,从国家层面而言,县级政权的建立代表了国家建设的进步,但是县级自治的失败表明了这是一次不完整的转型。由于民国政权没有有效地对乡镇自治进行开发,使官治压倒了自治,没有对县级区划内的农村地区足够重视,县级政权最终没有为国家的民主化、传统社会向现代社会转型做出更大的贡献。