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公共服务是当今社会公共行政和政府变革的中心理念,为民众参预社会经济、政治、文化活动等提供保护。它是政府为了满足社会及民众需要而提供的社会公共产品和公共服务的总称。囊括教学、医疗卫生、社会保障、就业、扶贫、科技、公共事业、公共安全、环境保护和其他方面的内容。而基层乡镇政府是我国整个行政系统的根基和重要组成部分,是国家在农村社会设置的最基层行政机构,是政府与农民之间的纽带与桥梁,是社会主义新农村建设和城乡公共服务一体化的主要组织者和载体,背负着配备农村公共资源、供应农村公共服务的紧要职责。特别是在当今社会主义新农村建设中,乡镇政府的公共服务职能显得更为突出,因为这不仅关系到农民群众享受到优良、全面的公共服务,还对农村社会的稳定协调发展,以及整个国民经济有影响。 在我国法治型服务型政府建设不断深化的过程中,国家的大部分政策方针都要依靠乡镇政府去直接或者间接去贯彻和落实,乡镇政府公共职能发挥的好与坏,不仅决定了农民的需求达成和利益增加,而且也直接关系到党和政府的形象和地位,然而近年来,虽然乡镇政府供应的基本公共产品和服务不断增多,农民的生存条件不断改善,基本公共服务已逐渐完善,初步解决了农民严重关切的教育、医疗卫生、养老、住房等问题,但现今乡镇政府提供的公共服务无法满足农民的需求,甚至未能有效提供农民真正需要的公共服务,只是根据上级政府的行政指令和工作任务来进行安排部署,再加上乡镇政府本身存在的公共服务意识淡薄、公共服务水平滞后、公共服务病态运行、缺少财政来源、公共服务不均衡等因素,造成乡镇政府不能很好的履行公共服务职能,因此当前我国乡镇政府公共服务职能急需加强和完善。 本文以湖北房县军店镇为例,通过阐述了当前我国乡镇公共服务在基础教育、医疗卫生、基础设施和社会保障方面的现状,引出当前我国乡镇公共服务存在的问题,一是乡镇政府公共服务意识淡薄,存在着考核重经济轻服务、干部疲于应付检查评比的现象。二是乡镇政府公共服务水平滞后,体现在公共服务总量供给不足、供给结构失衡、供给效率低下等方面。三是乡镇政府缺乏财政来源,形成的原因在于财税改革削减了财源,财政分配不均以及乡镇本身债务严重。四是城乡公共服务不均衡,体现在城市和农村基础设施投资不平衡失衡、城市和农村教育发展失衡、城乡医疗资源配置失衡、城乡社会保障体系不协调、城乡公共就业服务不均等和城乡公共服务诉求渠道差异大这六个方面。 本文还分析了造成当前我国乡镇公共服务存在问题的原因。一是乡镇政府行政资源和行政权力受限,公共服务推进不快。乡镇政府在向农村居民提供公共服务过程中有严重的不足,主要表现为单一执行性和职责不完整性。二是乡镇政府公共服务体制缺乏创新,群众参与度不够。供给主体固化单一和群众公共需求内容不断丰富,乡镇政府难以满足的现状严重影响了乡镇作为一级政府应该向农村社会供给公共服务、实施社会管理的职责履行。三是乡镇政府干部考核重政绩轻服务。虽然党和国家法律法规中明确规定干部的提拔要秉持德才兼备、以德为先。但是到乡镇一级,乡镇干部整天被日常琐事、迎接检査评比和迎来送往所束缚,无法真正履行向村民提供公共服务的职能。四是乡镇政府税费改革后面临财政危机,服务短缺。农业税被取消使得乡镇政府丧失了主要财源。加上之前的债务负担,乡镇政权发挥职能、服务农村的能力被严重削弱。 本文介绍了国内外乡镇公共服务先进经验。从国外来看,美国的主要经验一是自主提供:基层政府运用自身的资源为当地居民提供一定的公共产品和服务;二是外包式提供:基层政府考虑提供服务的效率和自身财力等因素,将提供公共产品和服务的事项外包给私人机构或其他政府组织;三是合作式提供:如与其他政府部门合作,或和其他组织的联合;四是受托式提供:如国家将一些公共产品和服务项委托基层政府办理。日本的主要经验是一是自主提供:如对于增加居民福利、方便居民生活和维护当地公共利益的公共设施实行自主提供;二是受托式提供:处理受国家委托的事务;三是合作式提供:对象是某些政府无法提供或相互合作能够提高效率的公共产品和服务;四是外包式提供:通过竞争投标。 国外基层政府公共服务先进经验对我国乡镇公共服务的启示有以下五条:一是及时建立健全一个完善的公共服务体系,可以保证国民经济稳定发展、维护社会稳定;二是公共服务体系应视我国国情而定,不应当照搬国外模式;三是公共服务作为政府的主要责任,要形成适宜公共服务需求的行政体系;四是不断加大对公共服务的投入,形成以保障公务服务为重点的公共财政体制;五是公共服务方式创新,公共服务多元化供给。 从国内来看,笔者选取了湖北房县军店镇为个案分析,它对我国乡镇公共服务的启示有:一是原有的“无限责任政府”要逐渐转变为“有限责任政府”;二是要促进政企分离、政事分割,实现政府服务方式有效转变;三是大力推进政府公共服务社会化服务体系的建设。 通过对乡镇公共服务情况的分析,笔者认为要在认清当地实际情况的前提下,针对本地公共服务中存在的问题及面临的困境,对症下药,同时要充分借鉴国内外政府公共服务的成功经验,实行多措并举、多管齐下的方式将其完善,并将完善乡镇公共服务当做一项长期而又系统的工程来实施。 一是要构建科学公共服务理念,完善乡镇公共服务体系。乡镇政府作为公共服务的主要执行主体,必须完善政府的各项职责,做到人、事、财、权的匹配。第一要做到科学界定和规范乡镇政府职能;第二要重树公共服务理念。具体的措施有:考量方式以“人民”满意为核心、乡镇政府绩效考核的主要指标是效率和公平、乡镇政府公务员绩效考核更加全面公平。第三要推进乡镇管理体制改革,提高公共服务效能。主要体现在公共产品和服务的供给主体多元化、生产方式打破政府垄断实行多方式生产、寻求多种公共产品和服务的筹资途径、完善乡镇政府的监督与约束机制。 二是要完善现有公共财政体制。第一要提高一般性转移支付,整合专项转移支付项目。通过中央和地方事务权力的从新界定,扩展转移支付的规模,增加转移支付的数量,建立针对农村乡镇政府的转移制度框架。第二要建立市县两级财政转移支付制度。中央财政可以采用跨级转移支付,直接针对乡镇政府进行财政转移支付。第三要创新地方财税管理体制,加大对公共服务倾斜。笔者认为,国家应该进一歩深化和完善财税体制改革,加大中央和省级财政资金转移支付力度,省和县可适当将部分税收划拨给乡镇政府,进一步加大对乡镇政府财政的开支额度,确保乡镇拥有对称的财权和事权,增加乡镇政府可调动和配置的行政资源特别是财税资源,为其更好地转变职能、提供公共服务奠定可行基础。 三是加快城乡公共服务均等化。第一要加大对农村公共服务投入。实现“三大转变”:从“管理型”向“服务型”转变,把干部的管理思路转为为社会提供更多的公共产品和公共服务,建立农村现代公共服务体系;从“人治”到“法治”,从“政府至上”到“公民至上、法律至上”;改变政府直接管理,加强宏观调控,规范市场,创造良好的外部环境。第二要形成多元市场机制。在市场经济多元化这个主流的指引下,乡镇政府可以充分调动所有市场主体参与公共服务供应的积极性,可以按照优胜劣汰的市场竞争机制来引入企业来参与提供公共服务。同时,乡镇政府也可推出各种优惠政策,吸引并帮助企业、民营资本参与到农村公共产品的供给中来,多渠道融资,使企业获得利润、百姓得到实惠,创造双赢的良好效果。