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行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政，被视为现代行政国家的重要特色之一。但是行政法学对于行政计划及其法律控制的研究整体上比较薄弱，在内容的广度和深度上都非常不够。造成以上以上状况的原因是多方面的，笔者认为主要有以下几点:行政计划由于并非必然具有拘束力，在传统行政行为的体系中，容易处于一种被边缘化的地位;在我国目前的情况下，把行政行为区分为具体行政行为和抽象行政行为的分类处于一种绝对主流的地位，由于大多数行政计划兼具抽象性和具体性的特征，容易使其失去类型化研究的平台;绝大多数行政计划不能纳入我国现行行政诉讼的受案范围，因而对行政计划的研究失去了一种最重要的制度动力的推动;学科的封闭性，造成学术研究互动机制的缺失，一定程度上造成了行政法学对于行政计划研究的不足。 论文除了导论外，主要内容分为六章: 第一章重点探讨了行政计划的基本范畴。行政计划是人类理性在行政领域延伸的结果。在比较和检讨现有行政计划概念的基础上，笔者认为行政计划是指行政机关基于职权在全面评估现实，进行充分的利益衡量和妥适的价值取舍基础上进行适当裁量，通过各种决策方式作出判断，拟定针对未来的目标蓝图并综合运用各种手段的行为。计划行为的结果会以相对静态的方式存在，但是要接受定期评估，并根据情势的变化而变更。在其最终得以实现或被废止之前，整体上是一种永续循环的过程。如此定义的目的是突出行政计划决策方式的多样性、裁量的广泛性、利益衡量重要性、非结晶性等特点。行政计划正越来越广泛的发挥着作用，甚至有人慨叹现代行政正由‘依法律行政’演变为‘依计划行政”。但是应该正确理解依计划行政的意涵，虽然计划可以和法律一样给予行政活动以正当性，但是依计划行政不可能完全取代依法律行政。行政计划的功能主要包括三个方面，一是决策功能、二是指导功能、三是协调功能。从行政法的视野，行政计划可分为内部计划与外部计划、上位计划与下位计划、资讯性计划、影响性计划和强制性计划等等。行政计划与相关的行为如行政预测决定、行政指导、行政承诺等既有区别也有联系，应该在理论上加以厘清。 第二章分析了行政计划的法律性质。有关行政计划的法律性质一直是一个歧见颇多的问题。在理论上有单一性质说与非单一性质说的争论。单一性质说有两种观点，一是认为行政计划可以整体归入现有行政法理论之具体行政行为或法规命令中;二是认为是一种全新的法律制度，可以称之为执行规范行为或计划行为。但是单一性质说很难在理论上做到周延。非单一性质说认为可以把行政计划分别归入法律、抽象行政行为、具体行政行为、事实行为等性质之中，但是现有的界定既有优势也存在不足。考察日本和我国台湾地区有关行政计划的案例，争论的焦点也在于行政计划是抽象行为还是具体行为，但是不同案件之间标准并不统一，并不能完全厘清。笔者通过分析认为，行政计划可以归入现有行政法理论体系内的行政行为和行政事实行为之中。针对特定或可得特定的人作出的强制性行政计划虽然并不能直接产生、变更或消灭相对人的权利义务，但是由于后续行政行为是必定要发生的，必然会对相对人的权利造成影响和限制，足以造成权利的恶化，可以认为是直接法律效果。因此可以在非单一性质说的框架下界定行政计划的性质，但是与传统的界定略有不同，因为计划的规范结构、内容、程序和效力的存续期间等等都与法律、一般抽象行为有所不同。 第三章集中阐释了行政计划的程序。程序是对行政计划进行法律控制的最重要方式之一。正当计划程序应该遵循公开原则和民主参与原则的要求，应该建立科学的利益表达机制。国内外现有的计划程序可以分为两类，一是一般程序;二是德国、我国台湾地区等规定的计划确定程序。现在的理论研究中经常会有一个认识的误区，就是只要行政计划要经过其他机关的批准和决定就认为是计划确定程序。其实二者最大的区别就在集中效力的有无。集中效力的适用范围是计划确定程序的一个重要内容。理论上和实践中形成了“程序集中说”、“实体集中说”和“限制之实体集中说”。计划确定裁决除具有行政行为的一般效力外，还包括核准效力、形成效力以及上面所提的集中效力三种特殊效力。曾经有人在探讨计划确定裁决效力的时候和行政计划的效力混为一谈，以至于把前者的核准效力和形成效力分别等同于后者的确定力和公定力。错误的根源在于没有理清计划拟定机关在两个不同的法律关系中法律地位的变迁。我国现有法律规定的计划程序存在许多的不足，主要包括公开性不够;民主性不足;监督性不强等等。我国正在酝酿制定行政程序法，可以考虑确立我国的计划确定程序，虽然会面临着诸多的问题，但是却确有进行规定的必要。 第四章重点分析了计划法的规范构造和计划法治主义的问题。因为计划法规范构造及其内容是分析计划法治主义和计划裁量诸多问题的基础和规范根源所在，因此值得特别关注。计划法规范构造是采用的目的程式，即“目的一手段模式”，一般法律规范采用的是条件程式，即“条件—效果模式”，前者重在法律的实现，而后者重在法律的执行。在谈法治主义时，必须厘清两种错误的认识，即行政计划一定会限制公民的自由和必然会不利于公民财产权的保护。否则的话行政计划也就失去了立宪主义的正当性，也没有融合于法治主义下的可能性了。计划法规范构造的特性很可能使法治主义在行政计划领域“空洞化”，但是并不是完全放弃适用的空间。具体的强制性计划的法律保留除了组织法、程序法外，应尽可能的包括行为法，但是计划行为法并不是具体规定计划内容，而是规定内容的范围，其他的行政计划应该有组织法和程序法依据，不必要一定要有行为法依据。 第五章着重研究了计划裁量及其界限。计划裁量的概念最早产生于德国，有着自己独特的法律个性。计划裁量与一般行政裁量既有联系也有区别，这种区别既体现在量的方面也体现在质的方面，一般行政裁量主要是对于法律效果的选择，是在执行法律，而计划裁量则是在发挥社会形成的机能。计划裁量的界限标准主要有:是否遵守了组织法和程序法的规定;是否符合正当性原则的要求;是否遵守了计划内容规范和指导原则的规定;是否与具有指导及拘束作用的上位计划相衔接、一致;是否符合利益衡量原则的要求。其中利益衡量原则是对计划裁量进行规制的核心原则，也是考量、判断计划裁量界限的最主要标准。 第六章探讨了行政计划的法律救济。该章所讲的行政计划的法律救济是针对行政计划本身的，不包括针对计划的后续具体行政行为的法律救济，因为后者与一般的具体行政行为并无区别。法律救济的方式主要包括权力机关的救济、行政救济和司法救济。探讨行政计划是否有司法救济的空间是一个非常重要的问题。一般来讲并不对单纯的计划程序权利提供司法救济，除非有实体利益存在。对于具体的强制性计划虽然并没有直接变动当事人的权利义务，但是仍应该承认其诉讼争议的成熟性。同时行政计划诉讼利益保障范围也有一种扩张的趋势，以便给予计划利害关系人更广泛的司法救济。