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冷战后美国国会对华“声音”的增强是自20世纪70年代以来国会在美外交事务上权力呈现“复兴”的一种折射,亦是时代的典型反映。冷战的结束极大改变了美国国会议员对中国的战略认知,中美之间本已潜伏的矛盾凸显,中国经济的和平发展被看成一种潜在的“威胁”,所有这些因素导致美国国会在冷战后一改往日在美对华外交上相对“禁声”的局面,开始全面介入对华政策。对美国对华政策造成重要影响的国会行动,大都起始于国会议员的提案,而且,不容忽视的是,美国国会参与对外决策的具体方式虽然很多,但究其根本,关键还是靠国会议员们手中握有的投票权。主要通过对华提案的持续提出以及宪法所赋予的投票权,美国国会加大了干预与参与美国对华政策的力度。
冷战后,美国国会对华提案关注的重心囊括政治、军事与安全、台湾问题、以及经贸等四大议题。本文运用国会研究的维度分析法,对冷战后经美国国会一院或两院大会表决过的对华政治提案、对华安全提案、台湾问题提案、以及对华经贸提案在各章分别进行了专门的研究与分析。对华提案中压倒性多数是具有“反华”倾向和不利于中美关系良性发展的负面提案,提案内容彰显了美国国会对中国的不满、警惕与防范心态,即:在政治层面上,认为中国政府是“不民主”的政府,不断“侵犯”人权与“干涉”宗教自由;在军事与安全层面上,渲染“中国军事威胁论”,夸大中国军事现代化的发展,指责中国军力发展不透明,认为大陆军力的发展“威胁”了“民主”台湾以及美国的安全;在台湾问题上,具有极大的倾台性,主要体现为政治体制与价值观念上的倾台性、对两岸军事力量发展认知上的倾台性、以及军售上的倾台性;在对华经贸领域,渲染“中国经济威胁论”,认为中国是美国的经济竞争对手。国会对华的这一认知并不是某一党派、某一届国会的态度,而是国会这个美国最重要的立法机构在冷战后始终秉承的立场。
美国国会议员的投票决策是一种顺序性过程。国会议员在表决时奉行简单决策规则,即避免广泛的信息搜寻和决策程序简约化。在对议案的表决中,美国国会会出现大量的一致性投票现象。一致性投票模式应该被看作是国会议员对他所面临的各种决策问题的反应,包括繁重的投票任务、时间和自身认知能力的局限性、以及对他们的决策所带来的政治后果的评估。具体到对华提案的表决,一致性投票行为是美国国会在对华政治提案、安全提案、以及对台提案表决上最为鲜明的群决策规律,是一致性投票模式的典型体现。思想意识的高度一致性、消极的国内政治氛围以及对中国了解有限,是导致国会议员在对华政治提案、安全提案以及对台提案表决上产生一致性投票行为的特殊诱因。在对华投票上美国国会由于具备易于发生群体思维的一般前置因素和特殊前置因素,因而涉及对华政治、安全以及台湾问题,国会在表决时出现的一致性投票行为是一种典型的群体思维现象,即个体议员现实而理性的投票选择对国会集体决策来说却是一种失误,造成了“一致反华”的假象。与此相反,涉及对华经贸议题,一致性投票模式没有较强的解释力。在对华经贸领域,影响国会议员投票决策的因素复杂而多元。国际政治环境的变迁、国会立法制度的影响、以及美国国内社会因素等的综合作用,造成了国会对华经贸负面议案虽然持续不断却较少获得国会的通过而在对华经贸正面议案的表决上却获得了通过这一看似极为矛盾的现象。
冷战后美国国会对华政策介入的加深,对以总统为首的美国行政部门的对华决策形成了极大的牵制,并对中美关系造成了重大的影响。通过立法手段,国会将监督、评估与“推进”中国人权机制化,使国会的理想主义外交情结在美对华人权外交上得到了极大的宣泄,更为重要的是,国会对华政治形象的认知直接影响了美国对中国的定位。又是通过立法手段,国会将监督、评估与牵制行政部门对华安全政策机制化。运用宪法赋予的外贸管制权,国会积极参与对华出口管制决策。在台湾问题上,美国国会是推动对台持续军售与提升美台实质关系的强大操手。与对华其他议题不同,冷战后美国国会对发展中美经贸关系既有积极因素又有消极作用,它既是中美经贸关系发展进程中经常的“麻烦制造者”,在一定情况下又是两国经贸关系健康与稳定发展中的“助推器”。国会对华经贸政策以及中美关系的影响所具有的这种两面性,折射出美国国会对中美两国之间发展经贸关系的矛盾心态。总体而言,冷战后随着国会在美外交事务上权威的重新确立,美国国会在美对华决策及中美关系中的消极影响大于积极作用。这在一定程度上昭示出中美关系发展前途光明而道路曲折,会在不断颠簸中前进。