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随着“公务员热”的持续升温以及建设服务型政府的不断推进,公务员行为也越来越多的受到社会的关注。以往对公务员行为的研究多见于行政管理学领域,研究的目的通常是以制度化和规范化的管理手段规范公务员公共服务的行为,使公务员公共服务行为规范在制度构建和执行方面有更好的完善。而本文是立足于行政法学的角度,抛开传统行政法从立法权和司法权对公务员行为进行外部控制的思路,转而以行政机关内部控制的视角研究如何规范公务员的行为。本文从研究公务员及相关概念入手,继而提出目前公务员在实施行政行为的过程中存在的问题,并分析产生这些问题的因为,然后探寻行政机关以内部控制的方式规范公务员行为的理论依据以及论证其必要性,最后结合文章前面对公务员存在问题的因为分析,提出具体的以内部控制的方式规范公务员行为的制度建构。本研究分为三个部分：
第一部分先从公务员及行为的概念界定入手,再根据实际情况提出目前公务员行为存在的问题以及对问题因为的分析。首先,“公务员”一词是个舶来品,由“Civil Servant或者Civil Service”翻译而来,国外对公务员的概念并不统一,国内对其也没有一致的解释。西方国家根据是否与内阁共进退通常把公务员分为“政务官”与“事务官”两类,虽然目前我国没有采用此种分类,但实践中的确存在政务类公务员与业务类公务员的区分,二者在产生方式、任职期限、活动方式、工作责任等方面都有很大差异。国外一般不把政务类公务员纳入公务员法的管理范围,我国也将政务类公务员的产生、任免、监督排除在《公务员法》之外。因此,本文在界定公务员的概念时,未将政务类公务员纳入进来,而是给公务员限定了一个狭义的范围。公务员的行为既包括执行公务的行为也包括生活中作为普通公民的行为,然而本文研究的是公务员在工作中执行公务的行为。其次,目前公务员在实施行政行为的过程中还普遍存在着严重的滥用行政自由裁量权的问题。由于立法难以将行政活动中所有的复杂情况纳入其中,因此行政自由裁量权有其存在的必要性,然而这也是公务员滥用权力最为便捷的途径。总结我国公务员执法行为中存在的问题,主要有对执行依据的自由裁量、程序上的自由裁量、不遵循自我拘束原则、处罚显失公平、怠于裁量等情形。究其因为,笔者认为有四个方面:一是缺乏合理的裁量依据,二是公务员行政道德失范,三是缺乏有效的公务员激励机制,四是内部监督机制不完善。
第二部分论述以内部控制方式规范公务员行为的理论依据和必要性。其中理论依据包括宪法的人民主权原则、行政自制以及人性基础的理论。人民主权原则强调国家权力来源于人民,人民是国家的主人,那么,公务员的权力也同样来源于人民,公务员在工作中应当将为人民服务作为其行为的宗旨。为了建设服务型政府,有必要明确公务员的“公仆”地位,行政机关有必要通过内部控制的方式规范公务员行为。行政自制的含义是行政机关实现对行政权的自我控制,也包含着公务员对自己的约束,该理论为本文提供了直接的依据。人性基础理论是从心理学的角度对人性本质的分析,它指出,人性的本质既非绝对的恶,亦非绝对的善,而是一个较为中性的客观存在。这就为行政机关通过内部控制的方式规范公务员行为提供了强有力的理论支撑。对于以内部控制方式规范公务员行为的必要性,笔者分析了两点因为:首先,以外部控制方式规范公务员行为存在局限性。第一,外部控制范围的有限性；第二,外部控制效果的有限性；第三,外部控制的高成本性。其次,从内部规范公务员行为是由秩序行政转向服务行政的必然要求。建设服务型政府要求公务员明确自己在行政活动中的“公仆”地位,把人民当做真正的“主人”。
第三部分是在结合第一部分中对公务员行为存在问题的因为分析的基础上,提出了从内部控制角度完善公务员行为之规范的制度构想。主要包括以下四种途径:第一,完善内部规则。内部规则是指行政权行使主体在法律框架之下,根据自身组织结构特点及其所面临的具体行政事态而制定的实体性规则与程序性规则的总和。具体包括对实体性规则的完善与程序性规则的完善。第二,加强行政道德建设,行政道德强调公务员的自觉与自律,因此,具体措施有:首先,通过加强自觉、自制能力以及提高公务员的法律意识来培养公务员的自我修养能力；其次,培养公务员的责任意识；再次,提高公务员的职业道德水平。第三,构建科学的公务员绩效评估制度和激励机制。西方一些国家在公务员绩效评估制度以及激励机制的建设方面有着比较丰富的经验及成果,我们不妨在借鉴的基础上,构建一套完善的绩效评估与激励制度,从而更好地实现对公务员行为的规范。第四,完善内部监督体系。一要理顺监督主体与监督客体的关系；二要加强对监督权力的制约；三要完善备案制度；四要落实内部责任追究。