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本文以美国行政权在现代社会中的性质、地位和功能的探讨为切入点,以美国宪政原则为论述的起点,通过考察美国行政权扩张的历史脉络,在寻求当代行政权发展的一般规律的基础上,力求在理论上构造一个适应于时代发展要求的新型的宪政制度模式。笔者认为,美国作为西方社会最为典型的分权制国家,自建国以来保持了二百多年的社会稳定,社会结构也在不断地趋于优化,可以说,美国是近代以来世界上最为稳定的具有重大影响的法治国家,美国的经验无疑是富有借鉴价值的。概括的说,美国行政权的扩张是历史的必然,社会经济生活的日趋复杂化和人民福利的发展需要一个强大而功能齐备的服务型的政府,美国行政权的扩张具有坚实的民众基础和现实需要。从根本上讲,美国作为一个民主宪政国家,政府权力的增减变化都取决于人民的需要,并经人民意志的同意。美国的建国纲领秉承的是启蒙运动和建国先贤的民主宪政理论,无论是以杰斐逊及潘恩为代表的民主派(主要继承法国启蒙思想),还是以麦迪逊、汉密尔顿为代表的自由共和派(主要继承英国启蒙思想),都把人民的意志、自由和利益作为政府权力合法性的根据。如果仅仅把美国行政权的扩张归结为权力的本性以及传统的宪政模式的缺陷并不能真正解释这一问题,而美国历史上存在的关于行政模式的理论争论其实并没有根本否定经典宪政模式的生命力,而是寻求它在新的历史条件下的合理形式。所以,我们在寻求一种更加具有实效性的宪政理论模式时,并非在根本上否认传统宪政价值,而是为宪政发展寻求一种更加适应时代变化的形式,形式变而基本价值保持稳定。因此,在行政权扩张成为一种历史必然的前提下,构造三权之间、权利与权力之间的新型平衡关系将成为新的行政改革目标模式的关键,这就是新宪政论的在本文体现的主要论点。第一章着力于分析描述美国建国以来行政权扩张的历史进程。美国行政权扩张的历程包含五个阶段：第一个阶段从美国建国到美国内战,宪政制度所要解决的主要问题是中央与州的权力划分问题,借助于立宪,美国建立了中央政府具有强大权力的联邦国家,取代了由各州联合而成的松散的邦联,三权分立而制衡的分权体制逐步形成。第二个阶段从内战后重建到工业化时期,中央行政权力在与立法权的斗争中逐步扩张,开始成为国家的象征和国家权力的集中代表。第三个阶段从第一次世界大战到第二次世界大战结束,借助于“罗斯福新政”的推行,美国政府成为积极作为的“干预型政府”,行政权力得以急剧扩张。第四个阶段从战后到二十世纪末期,行政权力在民权运动的浪潮中继续扩大,美国由“议会制政府”转换为“总统制政府”。第五个阶段从9·11事件至今。美国新保守主义的布什政府借助反恐的名义,借机扩大和强化行政权力,使得在国家与市民社会之间,行政部门与立法以及司法部门之间,政府机构与非政府机构之间,产生了某些失衡现象。布什在相当程度上恢复了尼克松的“帝王总统”的权威,而金融危机的危害迫使美国政府加强了对经济和金融的全面监管和干预,行政权扩张的领域和深度都有进一步发展,对美国宪政体制产生了深远的影响。美国行政权扩张呈现出如下特点：权力扩张与限制并存,权力斗争复杂交织；权力扩张表现为行政疆域扩大,“最低限度的国家”被现代国家的“行政国家”模式所取代；行政国家特征日益明显；行政权职能的多元性,兼具三权功能；行政权出现了自身分权与制衡的倾向。第二章分析了影响美国行政权扩张的因素和消极后果,对美国行政权扩张因素的分析分为五个方面：思想因素、制度基础、权力自身的本性和现实社会中人民权利与福利发展的需要以及作为制约因素的市民社会的衰微。首先,官僚制行政理论的主导地位构成美国行政权扩张的思想基础,而民主制行政理论则构成对主流行政理论的挑战,从而美国行政权的扩张过程始终面临矛盾性的选择。其次,美国行政权扩张制度基础,是两种法治——积极法治与消极法治——的冲突与融合,在历史发展过程中,积极法治最终取得支配地位,构成了美国行政权扩张的制度基础。再次,权力本性的外现。权利具有自我膨胀的本性,但权力既能够为人民带来权利和利益的保障和增长,同时也会威胁民主法治国家的宪政体制和人民的权利。权力的有益性与有害性的复杂性质,影响着行政权扩张的社会效果,这也是使得当今美国行政权治理成为一个普遍难题的重要原因。复次,人民权利与福利需求的发展推动了行政权的扩张。通过国家这只“看得见的手”来弥补市场的失败带给公民享有的权利和自由的负面影响,并通过促进和满足公益来促动私益的享有,适应经济社会发展的客观需要。最后,市民社会的衰微是导致行政权扩张的又一因素。在当今的美国社会,自由主义的极端发展和个人主义的过分膨胀导致了公民不能团结成整体对抗强大的国家,弱化了外在制约的行政权力逐渐膨胀。由此可见,美国行政权扩张既有相当强大的民众需求这一合法性根据,又有权力本性的因素,美国行政权的扩张具有相当的历史复杂性,但总体上是时代发展所必需。对美国行政权扩张的负面影响的分析：美国行政权的扩张在某种程度上会销蚀既有的三权分立与制衡的体制模式,从而对宪政制度造成威胁；对民主、自由和人权形成威胁；导致腐败和滥用权力,导致官僚主义和效率低下；造成智力与物质资源的大量浪费。既然美国行政权的扩张具有历史与现实的必然性,故仅仅着眼于限制的思路并不能解决问题,必须寻求新的治理进路。第三章集中分析了现代社会中行政权力扩张的合理性基础,主要包括三个方面：第一,市场自身存在的缺陷及其导致的周期性经济危机亟需政府必须根据经济社会的目标要求对国民经济进行不间断的宏观调控。西方社会近代以来长期奉行的自由放任的市场经济存在一个根本的缺陷,就是经济增长的进程总是为周期性的经济危机所打断,不仅经济增长的成果往往会毁于一旦,而且资本主义制度体系自身受到了严重威胁。政府对经济的干涉因此是不可避免的,“行政调控的经济”已经成为国民经济生活的常态。第二,政府的积极作为是人民的基本权利得以实现的最可依赖的手段。这不仅在于政府具有促进权利实现的职责和能力,还在于任何重要权利的实现都需要成本,因此,在某种意义上讲,所有权利并非天赋而是政府赋予的,没有政府的积极作为,就没有权利的实现。第三,“福利国家”作为当代资本主义的重要特征,以政府的积极作为为前提的福利制度是解决西方社会“阶级冲突的形式和制度整合”。由此可见,行政权力的扩大具有坚实的合理性基础。但这种合理性的存在不能成为否定对政府权力进行控制的理由,行政权力的扩张必须遵守合理的限度。第四章分析了实现宪政体制下的“治道变革”的紧迫性、理论资源和基本进路。美国行政权“治道变革”源自美国政府因行政权扩张导致的不良后果,它是现代国家能力的膨胀和国家权威的扩张所带来的议会主权政府的衰弱以及与之相应的个人主义的膨胀所带来的社会分裂等因素合并而导致的双重危机。这种宪政危机表现于政治体制结构、国家与社会的关系、权威与自由等多个方面,它的本质是国家行政权力的过度扩张与政治经济功能不足之间的矛盾所引发的合法性危机。为此必须实行宪政体制下的“治道变革”,而以哈贝马斯、查尔斯·泰勒和奥斯特罗姆等为代表的西方学者对相关问题的研究为我们解决上述问题贡献了一系列重要的理论资源。“治道变革”要求“行政范式变革”,这是新宪政论视野下的“民主制行政模式”。社会发展要求赋予行政机关更大的权力,但是,社会发展同样要求对行政机关日益扩大的行政权实施日益严密的监督,因此走出一条具有平衡精神的民主行政之路应是建构新型宪政的必然选择。在结论部分,笔者指出：真正的治理之道,就必须处理好正确运用权力和限制权力的关系,处理好行政权力与人民民主权利的关系,使二者之间达成均衡。从内部要素来看,宪制是各种冲突着的概念的均衡。一些互相矛盾、冲突的因素以及错综复杂的关系构成了宪政民主概念的内涵。理想的宪制体制则是在两个极端之间伸缩形成的动态均衡。自由与平等的理想与权威的力量之间存在的对立统一决定了民主宪政制度下不断变化的自由内涵。因此,宪政的要义是权力与制约之间的动态均衡。行政领域的集权是不是泛滥的洪水,取决于防范它的堤坝。只要二者能够达成或保持均衡,宪政就仍旧是健康的。因此,新宪政论视野下的“民主制行政模式”因此必然是具有强大结合能力的权力控制策略,即它能够在符合人民权利与利益的现实需要的前提下将近代以来的权力限制、分立与平衡的各种方法与机制结合起来,从而构造一个体现时代特点的理想的政治体制结构。由此,经典宪政模式依然有效,治道变革只不过是在新的平衡基础上向着它的基本精神的回归而已。本文研究体现了两个方面的意义：其一,通过对美国行政权扩张的分析可以为我国的法治建设提供有益的借鉴,推动中国从集权式的行政模式到民主行政模式的治道变革,从而节省法治的建设成本,以期早日实现法治国家的宏图。其二宪政不仅代表一种体制,而且更体现为一种精神,培育具有权利意识和宪政精神的公民是宪政概念的应有之义,这是宪政体制得以常青和法治社会得以存在和发展的重要前提条件。