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税收随着国家的产生而产生。在税收产生后,税收就成为国家和社会的利益冲突的焦点。建立正当、合理的税收制度的根本在于税收立法权的配置和控制,合理配置和控制税收立法权也是完善我国税收制度的长久之计。本文由导论和正文五章构成。导论介绍选题的意义、本课题的研究现状和本文的研究思路。
第一章是对税收立法权的法理解析。首先对税收概念作了自己的界定,现代的税收概念可以作狭义、中义和广义的理解。狭义的税收概念可以界定为:国家为了满足当代人的公共利益,按照经济能力向其管辖范围内的自然人、社会组织强制征收的金钱给付。中义的税收概念可以界定为:国家为取得财政收入,由税务机关适用税收征收管理法向其管辖范围内的自然人、社会组织强制征收的金钱给付。某些特殊税种可以由海关、财政机关等其他国家机关按照专门的征收管理程序征收。广义的税收概念可以界定为:国家为取得财政收入而向其管辖范围内的自然人、社会组织强制征收的金钱给付。本文采用广义税收的概念。公共收费是公共部门在提供准公共产品时按照自愿原则和分担成本原则向准公共产品的受益者收取的货币。
税收立法权可以分为狭义税收立法权、广义税收立法权。狭义税收立法权是指国家最高权力机关或者国会制定、修改、补充、废止税收法律的权力。广义税收立法权是指国家机关制定、修改、补充、废止具有普遍约束力的税收规范性文件的权力。除了狭义税收立法权外,还包括行政机关制定、修改、补充、废止税收行政法规、税收规章的权力,地方立法机关制定、修改、补充、废止税收地方性法规的权力,司法机关创制税收判例法、税收规范性司法解释的权力等。本文采用广义的税收立法权概念。
第二章是关于税收立法权的国际考察。议会取得税收立法权是代议制度的发端及其确立的重要标志,英国、美国、法国代议制民主的产生与确立的历史是其典型例证。代议制在英、美、法等国确立后,得到了广泛的发展,在当今世界被普遍采用。税收立法权是各国议会的重要职权,议会掌控税收立法权是代议制的重要支柱。确立议会税收立法权是各国宪法的重要内容,综观各国宪法,各国议会税收立法权的宪法体例有:①直接规定议会的税收立法权；②通过税收法定条款来规定议会的税收立法权；③在规定税收法定条款的同时直接规定议会的税收立法权。
在确立议会的税收立法权之后,由于税收立法的灵活多变性、专业性、技术性,使税收授权立法成为必要。行政机关基于授权享有特定的创制性税收立法权,并且基于职权或者授权享有执行性税收立法权,税收行政法规、规章是税法的重要渊源。为了保障税收行政立法权的正当行使,必须加强对税收行政立法的监督。税收行政立法的监督包括代议机关的监督(立法监督)、司法机关的监督(司法审查)以及行政机关的内部监督。税收行政立法的事先的立法监督包括批准、审议等形式,税收行政立法的事后的立法监督包括备案、审查等。各国税收行政立法的司法审查标准主要有以下方面:①授权立法超越授权的内容、目的和范围；②与上位法相抵触；③税收行政立法的合理性审查；④税收行政立法的程序性审查。英美法系的司法审查由普通法院进行,英美法系对行政立法的司法审查一般采取具体的、附带性的审查方式。大陆法系一般由行政法院对行政立法进行合法性审查,在大陆法系国家,司法审查存在抽象审查和附带性审查两种方式。
从国际上看,税收立法权纵向配置的模式可以分为分权模式、适度分权模式、集权模式。税收立法权纵向配置的分权模式目前存在于联邦制国家,分权模式的代表是美国、加拿大等国家；适度分权模式的代表是日本、德国；集权模式的代表是英国、俄罗斯等国家。通过对各国税收立法权纵向配置实践的考察,本文提出税收立法权纵向配置的几条基本经验:①税收立法权纵向配置应与国家结构形式相适应；②税收立法权纵向配置应与经济体制、经济发展水平相适应；⑨税收立法权纵向配置应与国家的民主、法治水平相适应；④根据税种的特征和功能来合理划分各级财政之间的税种,合理配置各级财政税种的立法权。
第三章论述我国税收立法权的横向配置。目前我国税收立法权的横向配置存在着诸多问题,主要体现在:①税收立法空白授权违背《立法法》；②国务院税收授权立法权的转授权缺乏法律根据；③越权立法时有发生；④缺乏对税收行政立法完善的监督机制；⑤征费的设定采取行政审批制,脱离权力机关的控制。我国应当加强全国人民代表大会及其常务委员会的税收立法工作,逐步实现中央创制性税收立法权主要由全国人大及其常委会亲自行使,完善对税收行政立法的监督机制。
第四章论述我国税收立法权的纵向配置。在民国政府成立以前,地方政府税收立法权的两个典型的例子是清朝雍正朝开始推行的“耗羡归公”、清朝后期的“厘金”制度。新中国成立后,我国税收立法权纵向配置经过了多次演变。目前,我国税收立法权纵向配置所存在的问题主要在于:①形式上的税收立法权高度集中于中央；②中央政府对于地方政府征费的设定权的监督控制不够健全；③地方政府行使变相的税收立法权,进行制度外的税收竞争。本文对完善我国税收立法权纵向配置提出以下建议:①通过税收基本法对我国税收立法权纵向配置作出规定；②减少财政级次,在合理配置地方税种的基础上合理配置各级政府的税收立法权；③授予地方政府对于全国统一实行的部分地方税的执行性立法权、部分税收要素的调整、确定权；④授予地方政府对于非全国统一实行的地方税的立法权,但要经过上级政府的批准。
第五章论述税收立法权的宪法控制。税收条款入宪的意义主要体现在两个方面:确立和控制议会的税收立法权,保障公民、社会组织的财产权；确立税收立法权正当行使的基准,实现社会公平。大凡各国宪法的税收条款主要有:①税收立法权的议会保留；②税收立法权在中央和地方之间的分配；③联邦制国家的税收收益权和税收征收管理权在联邦政府和成员政府之间的划分；④税收公平原则等。
税收立法违宪主要体现在:①税收立法超越立法权限或者违反法定程序;②税收立法违反税收公平原则；③税收立法违反生存权保障原则；④税收程序法违反正当法律程序。对于税收立法超越立法权限、违反法定程序的违宪审查应当采取严格审查基准。对于税收程序法违反正当法律程序的违宪审查也应当采取严格审查基准。对于税收立法违反生存权保障原则的违宪审查应当采取严格合理性审查基准。对税收立法违反税收公平原则的违宪审查基准应当采取合理性审查基准。我国应当完善宪法上的税收条款,在加强税收立法民主化建设的同时,建立对于税收立法的违宪审查制度。