论文部分内容阅读
在我国的大都市区化发展中，土地配置表现出强烈的“二元化、双轨化”特征，由土地引发的问题已经成为全社会关注的焦点。在本文重点关注的珠三角地区，大都市区发展体现出了城区“自上而下”的空间外拓和区划调整背景下的郊区城镇及乡镇的“自下而上”式的建设蔓延势态，亦即这两种发展交错在大都市区有限的土地上。在这种发展模式下，土地配置中的产权和利益关系不清晰，由此导致了空间发展、社会管理等多方面的矛盾和冲突。这背后既有深刻的制度性成因，也有源于不同土地权益主体之间复杂行为的结果。
基于经验和对相关理论研究的总结，论文针对大都市区土地配置的现状分析，从整体发展来探讨制度和行动之间相互作用；借助于著名社会学家安东尼吉登斯的“结构化理论”所提供的思维范式和研究方法，构建了“结构与能动”解释框架，展开了解释性研究。通过要素转化和重构，假设“制度、权利、主体、行为”四个核心要素对于土地配置有决定性影响：认为制度既是大都市区发展和土地配置的必须资源因素和限定条件，同时也是行动的限定条件和基本规则--制度决定了主体共同参与决策的条件，权利的大小决定了个人可以行动的程度和范围，并影响着行动选择；政府、企业、公众等作为相关主体，各自根据不同的土地权利关系和其他相互关系，通过土地市场交易与互动而进行行为选择与表达，并不断超越和改变这些结构性条件并促使其走向新的平衡点。以此假设为基础，论文紧密围绕土地制度的三个层次--作为基础的土地产权制度、作为资产和要素交换的土地市场制度、作为空间资源配置的土地使用管制制度，分别归纳了对应于结构的相应能动行为特点--“地方能动行为、市场运作行为、空间博弈行为”；由此，辅以详细的案例调研资料，从“结构与能动”角度描述了珠三角大都市区土地配置演化的过程，解释了有关现象的基本成因。
研究发现：
1、在宏观层面，大都市区土地配置中的问题可以归结为上级（市级）政府主导的、以主城区为中心向外延伸的“城市郊区化外扩”，和以村镇街行政区为单位、依托集体用地沿道路交通设施不断填充密实化、蔓延生长的“本地的工业化城镇化”所引发的“双向土地配置”问题，即“双轨化发展的空间诉求在土地上的冲突及其集中表现”，笔者称之为“双轨城镇化的双向动力影响”。“城市郊区化外扩”是一种“自上而下”式的城市空间建设拓展，向外发展侵入乡村地区；都市区外围地区的“本地城镇化”是“自下而上”地在广大乡村集体土地上不断蔓延，所带来的多头发展建设导致普遍的争夺土地发展建设权现象，并在“混沌”的产权制度安排下引发了土地配置中的一系列复杂行为及利益关系。
2、在微观层面，“制度决定的权利和主体能动行为”在双轨城镇化背景下尤为错综复杂。表现在：产权制度演进中的地方政策演绎主导特点，土地市场运作中的流转利益分层契合特点，土地使用管制中的发展利益空间博弈特点。以大都市区地方政府为主导的地方土地政策能动演绎已经成为我国制度建设中的重要特征，体现了创新性；而在土地流转的自发尝试中已形成了“正规国有土地市场和农村非正规隐性市场”并存的局面。由于两个土地市场各自的流通环节不同、参与市场运作的主体不同、各主体行为的特点不同，由此引发了在发展用地控制、规划编制、规划管理等方面的博弈行为，其矛盾焦点在于土地空间发展利益的分配。
3、进一步归纳，“权力、行为、利益”三者构成了当前土地配置中的关键性要素；土地制度建设完善的过程是不断明确细分权利的过程，而土地行为能动过程则可推进权力结构的动态平衡及利益分配的合意。由此，大都市区土地“配置问题”必须从“权力分配、行为选择和利益协调”三方面来寻求对策。
4、现有的由城市政府主导、以国有土地为中心而建设城市的土地空间管制模式已无法适应大都市区化背景下的城乡土地配置和建设发展任务。必须“寻找”在国有土地和集体土地上共同建设和管理大都市区的有效路径，实现“土地配置方式的转型”。更深层次地看，大都市区土地配置问题的解决必须以权力结构的调整、利益格局的重构和行为秩序的规范为支撑。