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地方自治是民主宪政制度的重要基础和组成部分。自治法是宪法、行政法的重要内容。按照孙中山以县为自治单位的思想，南京国民政府的地方自治即是“县自治”。本文从南京国民政府自治法及其实践入手考察其县政甚至地方政制的发展变化，追溯前此的政治传统，描述当时的政治状况，以从制度上揭示其迅速崩溃的历史规律。 本文着眼于从制度的层面解释历史。法律是凝结的历史。作为法制史的研究，法律法令是其考察资料的重要部分，但法律文本与制度实施可能存在巨大的分离，所以本文尤其注意探究法律法规与政治制度的实际运作情况。而用文化学的眼光及社会学的材料来观照具体历史时段的法制现象,无疑会使有关的认识更为深刻。本文不把研究的重点放在自治法律制度细节的考证与描述上;而是以自治与官治体制为中心，把自治法制作为国家的基本制度，研究其精神、结构、机制。力图从大处着眼，有宏观的视野，有理性的思考，以揭示法律制度的本质内容与价值取向。 官治传统是近代中国县政体制的历史起点，同时也是延续下去的真正在国家政治生活中运作的体制。地方自治的关键在于一定区域的居民形成独立的公共意思管理本地方事务，它用分权与民主来规范公共权力、防制政府强暴、谋取大众福利。南京国民政府的自治法最初号为以官治训导自治，其实际的基层政治主要还是官治体制那一套。后为配合军事镇压，强化专制力量，其干脆推行保甲制度，以官治代替自治。再后其又以所谓的“容纳官治于自治”使自治法有名无实，沦为官治的包装。廿世纪四十年代后热闹一时的“新县制”实际上还是“新瓶装旧酒”，仍然是以建立层级控制为目标的编组行政单位的方法，而没有创设或确认具有真正自治权的自治团体，基层政权仍然是土豪劣绅的世界。 南京国民政府自治法制推行过程的一波三折及其“羊头狗肉”现象，有着深刻的主、客观原因。从传统上看，充分实行的官僚体制是最难摧毁的社会实体，“自治制度和专制制度根本不能兼容”。南京国民政府始终面临着共产党领导的人民革命;其内部又一直未能真正统一;且三十年代以后，外国侵略日盛一日，因此，其统治常处于战争与混乱之中。从本质上说，军事是民主的克星，军事导致专制是历史规律。军人出身的蒋介石特别钟情于军队的集权和统一的管理体制，用军事组织的方法“改造”政府体制的思想贯彻其主政南京国民政府时期的全过程。可以说，南京国民政府县自治法的演变过程，就是军事化的过程、警察化的过程、集权化的过程。“一战”后的欧洲情形使不少国人对来自西方的民主制度失去信仰;而二、三十年代激烈的国际冲突与法西斯体制的示范以及我国此后的救亡图存，更使一些人主张专制救国。此时国民党的政纲也以权力的集中和不受限制为原则。在这种政治理念之下，南京国民政府不是推行和坚持制度创新，而是不停地向传统官治体制回归，地方自治的官治化实是必然。但官治体制虽可一时强化统治，却是一种难以为继的政治。官治之下，人民与政府总是对立的。政权相对于人民来说，是异己的，是压迫的，是无奈而忍受的，又是可以愤而推翻的。在现代政治中，如果人民不能成为政府的主人而是政府的奴隶，那么，这政府无论如何总是不合法的，不管其统治是弱是强，总是暂时的。南京国民政府在继承官治传统，努力维持甚至强化其官治体制的时候，其迅速崩溃的命运已经在所不免。南京国民政府没有建立起自治法制运行所需的政治机制，地方自治思想没有在中国农民的心里留下印痕。人们感受的还是官治制度，企盼的还是清官、救世主。这是南京国民政府推行地方自治制度二十年最可悲的失败。